Plenumsdom i Høyesterett:
Tomtefesteinstruksen i strid med Grunnloven § 106
Høyesterett avsa 12. mai 2010 dom i plenum,
HR-2010-807-P, om
hvorvidt
tomtefesteinstruksen, som også er gitt anvendelse for festetomter som eies
av Oppysningsvesenets fond, er i strid med
Grunnloven §
106 om ’det Geistligheden beneficerede Gods’.
Sammendrag hentet fra Høyesteretts nettside:
Ved kongelig resolusjon 14. september 2007 ble det fastsatt ”Instruks
om innløsning og regulering av festeavgift i festeforhold der staten eller
statleg styrde verksemder eig tomta”. Instruksen, som også er gitt anvendelse
for festetomter som eies av Opplysningsvesenets fond, har bestemmelser om
innløsning og regulering av festeavgift som til gunst for fester fraviker det
som følger av
tomtefesteloven.
Saken reiste spørsmål om denne instruksen for fondets eiendommer gir
resultater som er i strid med
Grunnloven §
106 om ”det Geistligheden beneficerede Gods”.
Tingretten kom til at instruksen var i strid med Grunnloven § 106, og ga dom
for at forskriften var ugyldig for så vidt den pålegger fondet å regulere
festeavgifter og innløse festetomter på vilkår som er gunstigere for fester enn
det som følger av festeavtalene og tomtefestelovens regler. Høyesteretts
ankeutvalg samtykket i at statens anke ble brakt direkte inn for Høyesterett, og
justitiarius besluttet at saken skulle behandles i plenum.
Høyesterett kom under dissens til at statens anke måtte forkastes.
Instruksens
bestemmelser innebar at fondet var gitt pålegg om å gi avkall på betydelige
deler av lov- og avtalefestet innløsningssum, og at fondet ved instruksens
regler om festeavgift var pålagt å gi avkall på en vesentlig del av lov- og
avtalefestet festeavgift. Det ble lagt vekt på at formålet med bestemmelsen da
Grunnloven ble vedtatt i 1814 var at verdiene skulle sikres ved forvaltningen av
det benefiserte gods, at lovgiver i senere lovgivning konsekvent hadde fastholdt
det standpunkt at kapitalen skulle sikres, og at forvaltningen av fondets
eiendommer hadde vært utøvd i samsvar med dette. Det var tale om en
sjablonmessig og vidtrekkende instruks som ikke var avhengig av om konsekvensene
for den enkelte fester av å følge tomtefestelovens regler, fremtrer som
urimelige. Da instruksen etter flertallets syn klart førte til resultater som
var i strid med Grunnloven § 106, kunne det ikke være avgjørende at Stortinget
hadde bygget på at forskriften ikke kom i strid med Grunnloven.
Fire dommere kom til at
instruksen
ikke var i strid med
Grunnloven §
106. Av disse bygget tre dommere på at det måtte innfortolkes i bestemmelsen
et krav om at Opplysningsvesenets fonds verdier måtte forvaltes slik at verdiene
sikres og bevares for de formål bestemmelsen skal beskytte. Men det var ikke
påvist klare holdepunkter for at det ville være i strid med dette kravet å la
verdistigningen på fondets eiendommer utover stigningen i pengeverdien tilfalle
festerne, og det måtte legges vekt på at tomtefeste er et helt særegent
rettsforhold, at fondets oppgaver er vesentlig endret siden 1814, og at
Stortinget hadde vurdert spørsmålet om grunnlovsstrid nøye. En dommer bygget på
at Stortinget selv må vurdere forholdet til Grunnloven § 106, at
tomtefesteinstruksen ikke griper inn i den delen av Opplysningsvesenets fond som
utgjør kirkens interesse, og endelig at endrede forutsetninger under enhver
omstendighet har ført til at Grunnloven § 106 i dag ikke utgjør en skranke for
lovgiver.
(1)
Dommer Støle: Saken gjelder forståelsen av Grunnloven § 106.
(2)
Ved kongelig resolusjon 14. september 2007 ble det fastsatt « Instruks om
innløsning og regulering av festeavgift i festeforhold der staten eller statleg
styrde verksemder eig tomta ». Instruksen, som også er gitt anvendelse for
festetomter som eies av Opplysningsvesenets fond (OVF), har bestemmelser om
innløsning og regulering av festeavgift som til gunst for festerne fraviker det
som følger av tomtefesteloven.
(3)
Saken reiser spørsmål om denne instruksen for fondets eiendommer gir
resultater som er i strid med Grunnloven § 106 om « det Geistligheden
beneficerede Gods ».
(4)
Den faktiske bakgrunnen for instruksen er i korthet:
(5)
Etter valget i 2005 fikk Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og
Senterpartiet flertall på Stortinget. Som grunnlag for den flertallsregjering
som siden ble dannet, fremforhandlet disse partiene 13. oktober 2005 dokumentet
« Plattform for regjeringssamarbeidet mellom Arbeiderpartiet, Sosialistisk
Venstreparti og Senterpartiet 2005-09 » (Soria Moria-erklæringen). Erklæringen
inneholdt et avsnitt om tomtefesteloven. Regjeringen ville instruere statlig
styrte fond og statlige eiendommer til å innrømme innløsningsrett annet hvert år
til 30 ganger konsumprisregulert opprinnelig leie. De som ikke ønsket
innløsning, skulle tilbys videre leie regulert med konsumprisindeks.
(6)
Ved kongelig resolusjon 14. september 2007 ble de nevnte punkter nedfelt i
instruksen. I kongelig resolusjon 13. juni 2008 [nr. 587] ble inntatt en
bestemmelse om framfeste der det ble presisert at reglene om innløsning til
gunst for fester kunne gjøres gjeldende av denne både mot « frambortfestar og
eigar av tomta ».
(7)
Ved lov 28. november 2008 nr. 81 om endring i lov 7. juni 1996 [nr. 33] om
Opplysningsvesenets fond (fondsloven) ble det tilføyd et nytt annet ledd i § 5.
Fondsloven § 5 lyder etter endringen slik:
|
« Eigedommane og kapitalen til fondet
kan ikkje gjevast bort eller brukast opp. |
|
For festetomter under fondet som er
bestemte til bustadhus, kan Kongen, utan hinder av første ledd, i instruks
fastsetje særskilde føresegner om innløysing og festeavgift. |
|
Ved avhending av eigedommar som fondet
eig, skal vederlaget leggjast til kapitalen. Vinstar ved sal av verdipapir
som fondet eig, er å rekne som avkasting. » |
(8)
Den nye bestemmelsen i annet ledd trådte i kraft 1. januar 2009.
(9)
Til grunn for Stortingets behandling av endringsloven lå en omfattende
høringsbehandling der både loven og instruksen ble vurdert opp mot Grunnloven §
106. Det forelå blant annet utredninger fra lovavdelingen i Justisdepartementet
og fra advokat Frode A. Innjord på vegne av OVF.
(10)
Instruksen får etter sitt innhold ikke utelukkende anvendelse på eiendommer
som forvaltes av OVF, men også eiendommer under Statskog SF mfl. Det er likevel
på det rene at OVF forvalter den alt overveiende del av de boligfestetomter som
omfattes.
(11)
KA Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon (KA) reiste ved stevning
datert 2. desember 2008 sak for Oslo tingrett med påstand om at kongelig
resolusjon 14. september 2007 er ugyldig for så vidt den pålegger OVF å regulere
festeavgifter og innløse festetomter på vilkår som er gunstigere for fester enn
det som følger av festeavtalene og tomtefestelovens regler.
(12)
Oslo tingrett avsa 15. oktober 2009 dom ( TOSLO-2008-182790 ) med slik
domsslutning:
« 1. |
Kongelig resolusjon av 14. september 2007 er
ugyldig for så vidt den pålegger Opplysningsvesenets fond å regulere
festeavgifter og innløse festetomter på vilkår som angitt i instruksen. |
2. |
Staten ved Fornyings- og
administrasjonsdepartementet dømmes til å betale saksomkostninger til KA
Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon med 1 454 259,95 –
enmillionfirehundreogfemtifiretusentohundreogfemtini 95/100 – kroner.
Oppfyllelsesfristen er 2 – to – uker fra forkynnelsen av dommen. » |
(13)
Staten v/Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet har anket
tingrettens dom. Anken gjelder rettsanvendelsen. Med hjemmel i tvisteloven §
30-2 har Høyesteretts ankeutvalg samtykket i at anken bringes direkte inn for
Høyesterett. Justitiarius har besluttet at saken i sin helhet skal avgjøres av
den samlede Høyesterett, jf. domstolloven § 5 fjerde ledd tredje punktum. Ved
prosesskrift 19. februar 2010 erklærte Den norske kirkes presteforening
partshjelp til støtte for ankemotparten. Forberedende dommer ga 10. mars 2010
tillatelse til at foreningen opptrer som partshjelper til fordel for KA, jf.
tvisteloven § 15-7 første ledd bokstav b.
(14)
Da saken reiste spørsmålet om habiliteten til flere av Høyesteretts dommere,
ble det avholdt et særskilt rettsmøte hvor partene ga uttrykk for sitt syn på
dommernes habilitet. Høyesterett avsa kjennelse 19. februar 2010 ( HR-2010-311-P
) med slik slutning:
|
« Dommerne Coward, Bruzelius og Webster
viker sete. » |
(15)
Dommerne Gjølstad, Flock og Falkanger har heller ikke deltatt i saken.
Dommer Gjølstad har permisjon. Dommerne Flock og Falkanger har henholdsvis
fratrådt og tiltrådt sine embeter etter at ankeforhandlingen ble holdt. Etter
dette har fjorten av Høyesteretts dommere deltatt under saken. Ved voteringen
har dommer Matheson fratrådt, jf. domstolloven § 5 femte ledd annet punktum.
(16)
Den ankende part, staten v/Fornyings-, administrasjons- og
kirkedepartementet, har i korte trekk anført:
(17)
Grunnloven § 106 setter etter sin ordlyd kun begrensninger for anvendelsen
av midler som tilflyter fondet i form av kjøpesummer og inntekter. Den sier ikke
noe om disponeringen av fondets midler ved salg eller på annen måte, og det er
således bare de inntekter og det vederlag man får som ikke kan benyttes til
andre formål enn de som er særskilt angitt i bestemmelsen. Det er grunn til
generelt å utvise forsiktighet med å gi grunnlovsbestemmelser anvendelse utover
sin ordlyd.
(18)
Tingretten har ikke satt saken inn i en riktig økonomisk og rettslig ramme.
Den har foretatt en for statisk fortolkning av Grunnloven og har ikke lagt
tilstrekkelig vekt på betydningen av den samfunnsmessige utvikling som har
funnet sted etter 1814. Staten har overtatt de fleste av de funksjoner som
opprinnelig var tillagt OVF. Dette har vært mulig fordi Stortinget har bevilget
nødvendige midler over statsbudsjettet. Tingretten har heller ikke lagt
tilstrekkelig vekt på at bakgrunnen for instruksen er den helt upåregnelige
prisutviklingen på boliger og på tomter til boligformål som vi har sett i nyere
tid, særlig det siste tiåret. Instruksen er et resultat av at
stortingsflertallet på denne bakgrunn har funnet det rimelig å gi festere av
boligtomter gunstigere vilkår enn det som følger av tomtefesteloven. Det
bestrides ikke at gjennomføringen av instruksen har medført at fondet har hatt,
og fortsatt vil komme til å ha, klart lavere avkastning sammenlignet med
situasjonen uten instruksen. Men ved vurderingen av tapets størrelse må det få
betydning at det i det vesentlige er spørsmål om å avstå fra en upåregnelig og
samfunnsskapt verdistigning.
(19)
Det benefiserte gods og OVF har vært behandlet ved en rekke anledninger av
Stortinget, dels i stortingsmeldinger og dels i forbindelse med proposisjoner
som ulike regjeringer har fremmet i forbindelse med lovendringer. Når det i
disse dokumentene har vært vist til Grunnloven § 106, har det praktisk talt
unntaksfritt vært som et tolkningsmoment og ikke som skranke for lovgivningen.
Sett i sammenheng gir disse uttalelsene ikke grunnlag for en slutning om at
bestemmelsen gjennom konstitusjonell praksis er gitt et innhold utover det som
følger av ordlyden.
(20)
Visse begrensninger må likevel gjelde, og dette kan formuleres som et
prinsipp om en forsvarlig forvaltning av kapitalen. Innenfor en slik ramme må
Stortinget ha frihet til å foreta en bred vurdering der samfunnsmessige hensyn
tillegges betydelig vekt. Å tilgodese festerne ved gunstigere økonomiske vilkår
enn det som følger av tomtefestelovens bestemmelser, ligger klart innenfor
formål som i dag må anses akseptable i forhold til Grunnloven § 106. Stortinget
har ved dette ikke bestemt at det skal gis midler av fondet utenom formålet.
Instruksen har kun virkning for fremtiden, og ved å gi anvisning på
konsumprisindeks ved regulering av festeavgift og ved innløsning benyttes den
regulering som er den vanligst benyttede i festeforhold, og som er preseptorisk
for nye festeforhold.
(21)
Selv om Grunnloven § 106 kan sies å beskytte økonomiske interesser, blir
private borgeres interesser ikke skadelidende ved at instruksen gjennomføres for
eiendommer under OVF. Dertil kommer at saken har en side til Stortingets
bevilgningsmyndighet etter Grunnloven § 75 litra d, og derfor har nær
tilknytning til forholdet mellom statsmaktene. Dette må få betydning ikke bare
for prøvningsintensiteten, men også for det materielle vernet.
(22)
Det må for øvrig tilligge Stortinget å foreta den nærmere
interesseavveining, og domstolene bør avstå fra å overprøve denne. I hvert fall
må dette gjelde når Stortinget som her har foretatt en grundig vurdering av
instruksens grunnlovsmessighet.
(23)
Staten v/Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet har lagt ned
slik påstand:
|
« Staten v/Fornyings-, administrasjons-
og kirkedepartementet frifinnes og tilkjennes sakskostnader. » |
(24)
Ankemotparten, KA Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon,
har i korte trekk anført:
(25)
Ved tolking av Grunnloven § 106 må det legges betydelig vekt på den
historiske bakgrunnen for den utforming som bestemmelsen fikk i 1814. Formålet
var å sikre at det benefiserte gods skulle betraktes som en formålsbestemt
formuesmasse som staten ikke etter skiftende behov fritt kunne disponere for
andre formål, heller ikke ved lov. Et pålegg om ved innløsning av festetomter
systematisk å gi avkall på betydelige verdier og å begrense løpende
festeavgifter til en mindre del av det som ellers ville følge av
tomtefestelovens regler, må innebære å disponere « Kjøbesummer » og « Indtægter
». Dette må følge av en naturlig og formålsbestemt tolking av bestemmelsen.
(26)
Selv om man tar utgangspunkt i et krav på forsvarlig forvaltning, kan det
ikke være rom for så brede vurderinger som staten anfører. Det er ikke adgang
til å pålegge OVF å gi avkall på betydelige verdier for å fremme formål som
ligger utenfor de som det er gitt anvisning på i Grunnloven § 106.
Prisutviklingen på tomter til boligformål har lovgiver nylig vurdert gjennom den
avveining som ble foretatt ved vedtakelsen av tomtefesteloven. En begunstigelse
av festerne utover dette i form av et statlig pålegg rettet spesielt mot
eiendommer som eies av OVF, ligger utenfor det som rettmessig kan gjennomføres.
Det er her ikke spørsmål om å avstå fra en fremtidig prisutvikling, men om å gi
avkall på etablerte rettigheter. Konsekvensen av at instruksen gjøres gjeldende
etter sitt innhold er at verdiene til fondet ikke har vern mot disposisjoner fra
statens side. Dette illlustreres av at staten mener at selv ikke en beregnet
reduksjon av fondets samlede verdier med om lag 20 prosent ligger utenfor de
begrensninger som følger av Grunnloven.
(27)
Fondsloven § 2 og § 5 må anses som presiseringer av innholdet i Grunnloven §
106. Forvaltning av det benefiserte gods må ta sikte på å bevare verdiene. I den
grad det tidligere har vært gjennomført salg til formål som ligger utenfor de
særskilte angitte, har det vært tale om en ren omplassering av midlene fra
eiendomsmassen til kapitalfondet. Den utlegging av eiendommer fra det
benefiserte gods til militære og sivile embetsgårder som fant sted på slutten av
1700-tallet og i første halvdel av 1800-tallet, hadde som forutsetning at det
skulle svares jordleieavgifter på tilsvarende måte som leilendinger.
(28)
Praksis har vært i samsvar med det syn på Grunnloven § 106 som KA anfører i
saken. Når det konsekvent har vært gitt anvisning på at salg av eiendommer må
skje til markedspris, er dette nettopp et utslag av et slikt syn. Det foreligger
flere uttalelser fra Stortinget som ikke kan forstås utelukkende som
retningslinjer eller som en redegjørelse for forvaltningspraksis.
(29)
Selv om spørsmålet om eiendomsretten ikke foreligger til avgjørelse i saken,
må det forhold at dette er uavklart, få betydning for tolkingen fordi det i en
slik situasjon er grunn til å være varsom med å undergrave fondets verdier.
(30)
Saken gjelder direkte gyldigheten av en instruks fastsatt ved kongelig
resolusjon. Det er bare fondsloven § 5 annet ledd, som åpner for at Kongen kan
gi instruks om innløsning og festeavgift, som er vedtatt av Stortinget.
Grunnloven § 106 er først og fremst en begrensning av Kongens kompetanse til å
forvalte det benefiserte gods og har en side til regjeringens konstitusjonelle
ansvar. Selv om Stortinget rent faktisk har vurdert grunnlovsmessigheten av
instruksen, må det følge av dette at domstolene ved prøvingen bare bør legge
begrenset vekt på Stortingets syn. Det forhold at lovendringen ble vedtatt med
knapt flertall, taler i samme retning.
(31)
KA Kirkelig Arbeidsgiver- og interesseorganisasjon har lagt ned slik
påstand:
2. |
Staten v/Fornyings-, administrasjons- og
kirkedepartementet tilpliktes å erstatte KA Kirkelig arbeidsgiver- og
interesseorganisasjon sine sakskostnader for Høyesterett. » |
(32)
Partshjelperen, Den norske kirkes presteforening, har sluttet seg til
anførslene fra ankemotparten og har lagt ned slik påstand:
|
« Staten v/Fornyings-, administrasjons-
og kirkedepartementet tilpliktes å erstatte Den norske kirkes presteforening
sine saksomkostninger for Høyesterett. » |
(33)
Jeg er kommet til at anken må forkastes.
(34)
KA ble stiftet 1. januar 1990 og er en arbeidsgiver- og
interesseorganisasjon for virksomheter med kirkelig forankring. Medlemmer er
blant andre samtlige kirkelige fellesråd. Søksmålet berører kirkelige interesser
i en slik grad at KA som en naturlig representant for kirken bør anses for å ha
den nødvendige søksmålskompetanse, jf. tvisteloven § 1-4. Dette er heller ikke
bestridt fra statens side.
(35)
Innledningsvis finner jeg det formålstjenlig å redegjøre nærmere for hvilken
betydning instruksen har for fondets festekontrakter. Hva er den rettslige
situasjonen etter at instruksen er gjort gjeldende, sammenlignet med det som
følger av tomtefestelovens alminnelige bestemmelser om regulering av festeavgift
og innløsning?
(36)
For tomtefestere i sin alminnelighet gjelder bestemmelsene i
tomtefesteloven § 15 og § 37 for fastsettelse av henholdsvis festeavgift og
innløsningssum.
(37)
Etter § 15 første ledd er utgangspunktet at festeavgiften kan reguleres i
samsvar med endringen i pengeverdien i forhold til tidspunktet for inngåelse av
festeavtale. Har det skjedd senere endring i avgiften, er det i tilfelle denne
som kan kreves regulert. Det følger av annet ledd nr. 2 i samme bestemmelse at
bortfester for festekontrakter som er inngått før 1. januar 2002, ved første
gangs regulering av avgiften kan kreve denne regulert med det som « tvillaust er
avtalt », men slik at det er satt et tak på 9 000 kroner, justert i samsvar med
pengeverdien, for hvert dekar dersom avtalen er inngått 26. mai 1983 eller før.
For tomter større enn ett dekar skal denne verdien likevel ikke settes høyere
enn det som har grunnlag i tomteverdien med de hus som er på tomten.
(38)
Innløsningssummen reguleres av § 37. Etter første ledd første punktum er
innløsningssummen 25 ganger årlig festeavgift etter regulering på
innløsningstiden, jf. her det som er sagt om § 15. I visse tilfeller kan det
være avtalt en mindre innløsningssum, og da skal denne legges til grunn. Etter
annet punktum kan bortfesteren, der det blir fremsatt krav om innløsning,
uansett kreve at innløsningssummen skal settes til 40 prosent av tomteverdien på
innløsningstiden, med fradrag for verdiøkning som festeren har tilført tomten av
eget tiltak og for tilskudd til tiltak som er gjort av andre. Tomteverdien må
likevel ikke settes høyere enn det tomten kan selges for om det bare er tillatt
å sette opp det eller de husene som er på tomten.
(39)
Der det er særlig høye markedsverdier, vil 40 prosent av tomteverdien kunne
overstige en alminnelig kapitalisert verdi av de årlige festeavgiftene. Det vil
da være en vurdering for festeren om han skal innløse tomten, ut fra et ønske om
å være grunneier eller eksempelvis fordi han ønsker å dele tomten der dette er
en mulighet, eller om han i stedet vil fortsette festeforholdet.
(40)
Av denne lovgivningen følger at verdistigningen på en festetomt ut over det
som følger av endringene i pengeverdien, i hovedsak tilfaller festeren. For en
ordinær tomt kan bortfesteren – der det er avtalt regulering på grunnlag av
tomteverdi – bare kreve de merverdier som følger av regelen om økning til 9 000
kroner per dekar, med mindre et krav om innløsning fra fester gir grunnlag for
innløsning til 40 prosent av tomteverdien.
(41)
Av instruksen fremgår at det for boligfester er gjort unntak til
gunst for festeren både for regulering av festeavgiften og for verdien ved
innløsning. For den årlige festeavgiften kan bortfester ikke påberope
tomtefesteloven § 15 annet ledd nr. 2, jf. instruksen punkt 3. Videre følger det
av punkt 4 at festeavgift for festeavtale til bolig som har blitt oppregulert på
annet grunnlag enn etter endring i pengeverdien i perioden 1. januar 2002 til 1.
juli 2008, skal reguleres ned.
(42)
For innløsning er det i instruksen punkt 2 tredje ledd fastsatt at
bortfester ikke kan påberope bestemmelsene i tomtefesteloven § 37 første ledd
første og annet punktum. Prisen skal settes til 30 ganger opprinnelig avtalt
normalleie regulert i samsvar med endring i pengeverdien.
(43)
Antall festekontrakter under OVF utgjør rundt 8 500, hvorav ca. 7 000 er til
boligformål. Det har vært en en viss uenighet om hvor mange kontrakter det er
som har klausuler om regulering etter tomtepris. Basert på tall fra KA la
tingretten til grunn at det var ca. 82 500 norske husstander som hadde slik
reguleringsklausul. Tallet fremstår imidlertid som usikkert, også fordi det er
uklart hvilken rettsoppfatning som er lagt til grunn ved forståelsen av
kontraktene, jf. Rt-2008-306 . KA gjorde for tingretten også gjeldende at OVF
hadde ca. 6 500 tomter festet bort med tomteverdiklausul. I tillegg kommer de
tomtene som OVF har festet bort som felt til kommuner, og der disse har
fremfestet enkelttomter. Det kan være tale om omlag samme antall enkelttomter
som det antall OVF har direkte festekontrakter på. Staten har anført at det
samlede antall kontrakter med tomteverdiregulering på OVFs eiendommer kan være
25-30 prosent av det samlede antall slike kontrakter, og ikke 7,9 prosent som
tingretten la til grunn. Slik saken nå er opplyst, er jeg enig med staten i at
tingrettens anslag var vesentlig for lavt. Selv om andelen kontrakter med
tomteverdiklausul hos OVF skulle være så høy som det staten anfører, er det
likevel slik at langt det største antall festere med slike kontrakter har andre
avtaleparter enn OVF. De langt fleste kontrakter med
tomteverdireguleringsklausul reguleres således av tomtefestelovens bestemmelser
og ikke av instruksen.
(44)
Når det gjelder de økonomiske virkninger for OVF, nevner jeg først at det er
opplyst at det per 5. mars 2010 er inngått i alt 1 120 avtaler om innløsning av
boligtomter til instruksvilkår. Disse fordeler seg med 474 på direkte feste og
646 på fremfeste. Samlet innløsningssum etter instruksen utgjør kr 43 893 043.
OVF har beregnet at samlet innløsningssum for de samme festeforhold ved ordinære
innløsningsvilkår etter tomtefestelovens regler ville vært kr 315 481 624.
Differansen utgjør da kr 271 588 581. For de boligfestetomter som er tilbudt
innløst til instruksvilkår, gir dette et gjennomsnitt på knapt 14 prosent av
verdien beregnet etter tomtefestelovens bestemmelser. Det foreligger ikke
nærmere opplysninger som kan belyse hvor representative disse festeforholdene er
sammenlignet med de som ikke er innløst og der fondet fortsatt står som
bortfester.
(45)
Det er også gjort beregninger med sikte på totaleffekten for fondet av de
pålegg om innløsningsvilkår som er gitt i instruksen. Disse tallene er
nødvendigvis beheftet med usikkerhet. Forutsatt at alle festetomtene løses inn,
er tapet estimert til 1,4 – 1,65 milliarder kroner, jf.
Ot.prp.nr.42 (2008-2009)
om lov om endringer i tomtefesteloven, side 41 høyre spalte.
(46)
Effekten av instruksvilkårene om regulering av festeavgiften er beregnet til
10-15 millioner kroner i året over en periode på 20-25 år. Nedgangen i de årlige
festeinntektene er beregnet til rundt 10 millioner kroner ved nedregulering til
1. juli 2008 i samsvar med punkt 4 i instruksen. Jeg viser om dette til
Ot.prp.nr.60 (2007-2008)
om lov om endring i lov 7. juni 1996 nr. 33 side 7 høyre spalte.
(47)
OVF opplyste for tingretten at fondet med virkning fra 2009 hadde nedjustert
festeavgiften for ca. 2 000 av fondets direktefestere, som hadde fått oppjustert
festeavgiften etter 1. januar 2002, jf. instruksen § 4.
(48)
Fondet har opplyst at totaleffekten av instruksens regler om innløsning og
regulering av festeavgift innebærer en reduksjon av fondets samlede midler –
finanskapital og eiendomsmasse – med om lag 20 prosent.
(49)
Selv om tallene er beheftet med usikkerhet, kan det uten videre slås fast at
de pålegg som er gitt gjennom instruksen, har ført til en betydelig
verdireduksjon av fondets eiendomsmasse. Dette er for øvrig reflektert i
Ot.prp.nr.60 (2007-2008)
side 7 venstre spalte, hvor det om innløsningsverdiene heter at disse vil være «
vesentleg lågare enn om tomtene vart innløyste etter dei generelle reglane på
området, jf. tomtefestelova ». Om de årlige festeavgiftene heter det samme sted
at det er regnet med « ein vesentleg nedgang i dei årlege festeavgiftene ».
(50)
Problemstillingen i saken er som nevnt om instruksen er i strid med
Grunnloven § 106, og jeg går nå over til å behandle dette spørsmålet.
(51)
Grunnloven § 106 første punktum lyder:
|
« Saavel Kjøbesummer som Indtægter af
det Geistligheden beneficerede Gods skal blot anvendes til Geistlighedens
Bedste og Oplysningens Fremme ». |
(52)
Ordlyden gjelder direkte bare hvordan kjøpesummer og inntekter fra det
benefiserte gods skal brukes. De kan kun anvendes til de formål det er gitt
anvisning på.
(53)
I relasjon til problemstillingen i vår sak kan det være grunn til å fremheve
at instruksen gir fondet pålegg om innløsning til en klart lavere verdi enn det
som følger av festekontraktene sammenholdt med tomtefestelovens alminnelige
regler. Ved salgene vil det bli overført en betydelig verdi til andre formål enn
de som er angitt i Grunnloven § 106. Alternativt vil festerne kunne fortsette
festeforholdet til en lavere festeavgift enn det som ville fulgt av festeavtalen
og tomtefesteloven. Både språklig og reelt ligger dette meget tett opp til
disposisjoner som bestemmelsen uttrykkelig forbyr – nemlig å anvende kjøpesummer
og inntekter til annet enn « Geistlighedens Bedste og Oplysningens Fremme ». På
denne bakgrunn blir det sentralt å søke å bringe på det rene hva som var
formålet med bestemmelsen.
(54)
Før jeg går nærmere inn på dette, er det nødvendig å si noen ord om hva som
var den historiske opprinnelsen for det benefiserte gods.
(55)
Tingretten har gitt en instruktiv fremstilling, og jeg gjengir deler av det
som er inntatt på side 2 flg.:
|
« Det såkalte benefiserte gods var i
middelalderen en del av det man med en fellesbetegnelse kan kalle for det
lokalkirkelige godset. Det lokalkirkelige godset besto av to deler, for det
første eiendommer og rettigheter som lå til den lokale kirken og hvis
inntekter ble brukt til drift og vedlikehold av denne ('opphaldsgodset'
eller 'fabrikkgodset'), og for det andre eiendommer og rettigheter som lå
til det enkelte presteembete til underhold av embetsinnhaveren
('prestebordgodset'). Det er prestebordgodset som har betydning for
nærværende sak. På det tidspunkt da grunnloven av 1814 ble vedtatt var det
stort sett bare prestebordgodset som var igjen av det benefiserte godset.
|
|
Tidlig i middelalderen ble
prestebordgodset ansett som en del av den lokale kirkens (sognekirkens)
gods, men i senmiddelalderen skal prestebordet (eller prestebolet) visstnok
ha blitt ansett som et eget rettssubjekt. Selv om de lokalkirkelige
institusjonene (sognekirke og prestebord) ble ansett som egne
rettssubjekter, inngikk de samtidig i Den katolske kirke og var i denne
sammenheng underlagt den sentrale kirkeledelsens (episkopatets) overordnede
myndighet. Blant annet kunne biskopene foreta ulike former for
omorganisering av de lokalkirkelige institusjoner. Biskopene førte også
tilsyn med det lokalkirkelige gods, slik at f.eks. avhendelser og makeskifte
bare kunne skje med biskopens samtykke. |
|
Ved reformasjonen i 1536-1537 ble
episkopatet i Danmark og Norge opphevet, og Kongen overtok den funksjon som
øverste kirkestyre som biskopene og paven tidligere hadde hatt. I denne
forbindelse annekterte Kongen umiddelbart alt gammelt bispe- og klostergods
og la det under kronen som en del av det ordinære krongods. ... |
|
Mens Kongen bemektiget seg bispe- og
klostergodset, fikk de lokalkirkelige institusjonene beholde det gods som
fra gammelt av lå til dem, dog slik at de nå sto under overordnet tilsyn og
forvaltning av Kongen som ny kirkeleder. I et kongebrev fra Kristian IV av
11. juli 1647 fremgår det at det i større grad enn under episkopatet ble
lagt opp til at overskuddet fra de lokale kirkenes gods kunne nyttes til
generelle kirkelige formål innen de enkelte stift, men dette dannet også
rammen for bruken – 'til intet andet end Kirkernes og Skolernes Fornødenhed
samt anden kristelig og geistlig Brug efter særdeles Omstændigheder og vores
derpaa naadigste Bevilling at anvende.' |
|
Det såkalte oppholdsgodset eller
fabrikkgodset ble etter reformasjonen gradvis solgt bort og etter hvert
begynte Kongen å nyttiggjøre seg av inntektene. Denne utviklingen kulminerte
under og etter den store nordiske krig (1709-1720) hvor kong Fredrik IV fikk
behov for å reise penger på kirkegodset. I 1709 ble halvparten av kirkenes
tiende og inntekter tatt som 'lån'. I 1713 ble det bestemt at kirkens
tiender skulle bortforpaktes og halvparten av forpaktningsavgiftene
innbetales til Kongens kasse. På 1720-tallet skjedde så det store
kirkesalget der 620 kirker gikk under hammeren og ble solgt, dels til
private og dels til 'almuen', dvs. menigheten. I skjøtene forpliktet
kjøperne seg til å forestå vedlikehold av kirkene, og det ble også satt
forbud mot å skille kirkegodset fra kirken. Kirkelovkommisjonen av 1890
fremholder at det Kongen solgte i forbindelse med kirkesalgene, ikke var en
ordinær eiendomsrett til kirkene, men den rett Kongen hadde tiltatt seg til
å disponere over kirkens overskudd, jf innstillingen side 49. |
|
Etter det store kirkesalget på
1720-tallet avsto Kongen fra videre disposisjoner over kirkene, og
forvaltningen av de kirkene som fortsatt var usolgt, gikk etter hvert helt
over til menighetene. ... |
|
Prestebordgodset ble i all hovedsak
beholdt inntakt og brukt til sitt opprinnelige formål gjennom hele
enevoldstiden. Prestebordgodset var naturalhusholdningens måte å lønne
embetsmannen på. Dette besto dels av selve prestegårdene, dels av det
såkalte bygselsgodset eller mensalgodset som prestene skaffet seg inntekter
av ved å bygsle bort, og dels av enkeseter som tjente til underhold av
presteenker. Fra slutten av 1700-tallet ble det gjennomført en del
avhendelser av de benefiserte skogene under prestebordgodset. Med tanke på
den holdning som ble inntatt ved kirkesalgene i 1720-årene, er det av
interesse å konstatere at det visstnok bare var ved et par anledninger i
1802 at salgssummen ble innbetalt til 'Kongens kasse' – og da dels mot at
Kongen utstedte en rentebærende obligasjon til vedkommende embete, og dels
mot at det ble tatt forbehold om at det senere skulle treffes nærmere
bestemmelse om kjøpesummens anvendelse. For øvrig synes hovedregelen å ha
vært at kjøpesummen ble plassert hos stiftsdireksjonen og at rentene ble
benyttet til vedkommende presteembete og til dels også allmueskolevesenets
opphjelp innen prestegjeldet, jf Taranger side 90. |
|
Ved en reskript av 19. mai 1809 var
avhendelsen av det benefiserte gods satt i system ved at det ble besluttet
at alle gårder av det benefiserte gods – prestegårdene og enkesetene unntatt
– skulle selges ved auksjon etter hvert som de ble bygselsledige. Den hittil
erlagte landskyld skulle vedbli å hefte på eiendommene som en fast avgift
til beneficiarius, mens salgssummenes anvendelse for øvrig skulle ligge
under Kanselliet. Videre var det ved kongelig resolusjon av 9. mai 1812
fastsatt at salgssummene og avkastningen skulle fordeles med 1/3 på
beneficiarius (dvs. den til enhver tid sittende sogneprest i det embetet som
den frasolgte gård hadde tilligget), 2/9 skulle gå til Universitetet, mens
de resterende 4/9 skulle legges til et fond disponert av Kanselliet, dels
til forbedring av geistlige embetsmenns kår generelt og dels til
allmueskolevesenet. » |
(56)
På slutten av 1700-tallet og utover fant det sted en utlegging av benefisert
gods til militære og sivile embetsgårder. I Gudmund Sandvik: Prestegard og
prestelønn, 1965, heter det på side 166:
|
« Det benefiserte godset kunne takast i
bruk som embetsgardar og -bustader for andre av statens tenestemenn. Den
einaste prinsipielle konflikten mellom alle desse funksjonane var at dei
tenestemenn som fekk gardar av det benefiserte godset, fortrengde dei
tidlegare leiglendingane eller deira arvingar. Men det skjedde mot slutten
av den perioden vi har for oss, og konflikten var for så vidt presteskapet
uvedkomande. » |
(57)
Utviklingen så langt kan kort oppsummeres slik:
(58)
Prestebordsgodset var i stor grad intakt helt til 1814. Visse
omdisponeringer ble foretatt, men ikke slik at dette gikk ut over formålet.
Midlene fra driften av prestebordsgodset gikk stort sett til kirkelige formål
samt til finansiering av skolevesenet, herunder fra 1812 universitetet.
(59)
Med dette som bakgrunn ser jeg nå nærmere på om det er holdepunkter for
forståelsen av bestemmelsen i tilblivelsen av Grunnloven av 1814.
(60)
Før Riksforsamlingen trådte sammen, var det utarbeidet flere private
grunnlovsutkast. Et av disse var utarbeidet av lektor J. G. Adler og
sorenskriver C. M. Falsen, der utkastet § 219 lød slik:
|
« Det hele Kirke- og Skole-Væsen,
saavelsom Bestyrelsen af det beneficerede Gods, som alene til Opdragelses-
og Underviisnings-Væsenet maa anvendes, staaer under et geistligt Collegium,
som Kongen anordner, og som aflægger hver Rigsforsamling Regnskab. » |
(61)
Professor Niels Treschows utkast hadde i punkt XXX inntatt følgende
bestemmelse der det het:
|
« Religionen, Universitetet, det
samtlige Skole- og Fattigvæsen tilligemed alle dertil hørende geistlige og
verdslige Betjente staae ligeledes under Kongens allerhøieste Opsyn og
Bestyrelse. Alle dertil henlagte Godser, Indkomster og Privilegier skal
disse Stiftelser til evig Tid eller saalænge deres Øiemed derved kan
fremmes, beholde, dog saaledes, at der mere sees paa Aanden end Bogstaven i
deres Stiftelses Breve, der ere og maatte være forfattede efter Tidernes
Leilighed, medens det Væsentlige, Religionens, Sædeligheds og Videnskabernes
Befordring, altid er det samme. Især skal det Geistligheden og Skolerne
beneficerte Gods blot anvendes til denne Bestemmelse, og det deraf til andet
Brug allerede anvendte, saasnart muligt er, enten tilbagegives eller paa
anden Maade erstattes, ... » |
(62)
Endelig hadde overkrigskommisær Sebbelow et utkast som gikk i en helt annen
retning, og der det i punkt 25 het:
|
« ... De betydelige Jordegodser og
Herligheder, som nu tilhøre disse Bispestole, samt alt det Jordegods, som er
henlagt til Rectoraterne, tilligemed alle kongelige Almindinger og alt
øvrigt offentligt Gods og Herligheder, skal ved den norske Bankes Oprettelse
strax tages i Besiddelse af Bank- og Finance-Directionen til Hypothek for
Banken, ... » |
(63)
Som det fremgår, hadde to av utkastene med en henvisning til det benefiserte
gods. Men det var først i det endelige utkastet fra Konstitusjonskomiteen, som
ble lagt frem for Riksforsamlingen 30. april 1814, at bestemmelsen fikk en
utforming nær opp til den vi i dag har i Grunnloven § 106. I utkastet var det i
§ 31 tatt inn følgende:
|
« Kongen vaager over, at Statens
Ejendomme og Regalier anvendes og bestyres paa den af Stor-Thinget bestemte,
og for Almeenvæsenet nyttigste Maade. |
|
Saavel Kiøbesummer, som Indtægter af
det, Geistligheden og Skolerne benificerede Gods skulle blot anvendes til
Geistlighedens Bedste og Oplysningens Fremme. |
|
Milde Stiftelsers Ejendomme skulle
alene anvendes til disses Gavn. » |
(64)
Under Riksforsamlingens behandling 5. mai 1814 satte flere av
representantene frem et motforslag om at alt benefisert gods med unntak for
prestegårdene skulle anvendes som « Bidrag til at ophjelpe Statens Bank- og
Pengevæsens slette Forfatning ».
(65)
Under debatten fikk Konstitusjonskomiteens utkast tilslutning av flere
representanter. Jeg viser om dette til Storth. Eft. 1814-1833 Del I side 46-47.
(66)
Sverdrup anførte at det benefiserte gods « ikke burde anvendes uden efter
dets Bestemmelse og at man heller ikke havde Ret til at gjøre Brud paa
Testatorernes Villie ». Midelfart « fremhævede det Uretfærdige i at anvende
noget af det beneficerede Gods udenfor sin Bestemmelse. ... Vilde man nu anvende
det beneficerede Gods udenfor Giverens Hensigt, vilde man derved tilføie Staten
megen Skade... ». Wedel-Jarlsberg uttalte at « det vilde i Historien blive en
uudslettelig Skamplet paa denne Forsamling, om den tillod noget Indgreb i det
beneficerede Gods ». Også to andre representanter, Darre og Diriks, uttalte seg
i samme retning.
(67)
Av dette fremgår at de nevnte representantene benyttet uttrykk som « indgreb
» i det benifiserte gods, eller lignende formuleringer. Det er nærliggende å
slutte at dette bygger på den forutsetning at ikke bare inntekt og kjøpesum er
vernet av bestemmelsen, men også selve godset.
(68)
Under voteringen samme dag ble første og tredje ledd i
Konstitusjonskomiteens utkast til § 31 vedtatt enstemmig, mens annet ledd ble
vedtatt med 69 mot 40 stemmer.
(69)
Under den etterfølgende behandling i Redaksjonskomiteen for å sette
Grunnloven i « Stil og Orden » ble første ledd inntatt i det som i dag er
Grunnloven § 19, mens annet og tredje ledd ble inntatt i § 106.
(70)
I kong Christian Fredriks dagbok heter det følgende om Riksforsamlingens
forhandlinger i 1814:
|
« En ganske livlig debat vakte § 31 om
beneficert gods, som flere medlemmer og især bønderne vilde regne for
statseiendom og bruke til at grundlægge banken og andre nyttige
institutioner; men geistligheten gik av med seiren, og det blev ved
stemmeflerhet efter komitéens indstilling fastslaat, at kirken og skolerne
skulde beholde godserne efter deres oprindelige bestemmelse. Denne
grundsætnings anvendelse paa universitetet og andre grener av oplysningen er
utsat til senere riksforsamlinger. - » |
(71)
Det som her fremgår, passer godt med den argumentasjon som ble ført på
Riksforsamlingen av dem som uttalte seg til fordel for det som ble det endelige
vedtaket.
(72)
Av det forhold at Konstitusjonskomiteens utkast til § 31 ble splittet opp og
plassert i Grunnloven §§ 19 og 106, kan det etter min mening ikke utledes noe av
betydning for tolkingen. Jeg kan heller ikke se at det er holdepunkter for å
slutte noe sikkert fra utformingen av utkastets annet ledd sammenholdt med
tredje ledd.
(73)
Det er på det rene at det på Riksforsamlingen ble diskutert både om det
benefiserte gods burde selges og hvilke formål som burde tilgodeses ved
eventuelle salg. Men resultatet ble at det i Grunnloven § 106 ble nedfelt at
dersom man solgte, skulle kjøpesummen disponeres til fordel for de uttrykkelig
angitte formål. Jeg viser i denne sammenheng til Ebbe Hertzberg: Om
Eiendomsretten til det norske Kirkegods, 1898, side 165-166, der det heter:
|
« Saavel af denne Ordlyd som af den
Debat, der desangaaende i Rigsforsamlingen førtes, sees det, at Hensigten
alene var at sætte en Stopper for Statens fortsatte Udnyttelse af det
beneficerede Gods i rent verdslige Øiemed. » |
(74)
I dommen inntatt i Rt-1911-106 er det i premissene gitt uttrykk for lignende
tanker. Saken gjaldt en kommunes krav om at inntekter fra salget av parseller av
en prestegård skulle forbeholdes vedkommende embete eller distrikt. Dette kravet
førte ikke frem verken for byretten eller for Høyesterett. I dommen heter det
blant annet:
|
« Denne bestemmelses ligefremme indhold
gaar alene ud paa et forbud mod at anvende kjøbesummer og indtægter af det
geistligheden beneficerede gods til andet end geistlighedens bedste og
oplysningens fremme. At #en skulde have paalagt administration og lovgivning
andre baand eller indskrænkninger med hensyn til det i #en omhandlede
beneficerede gods, finder jeg ikke at kunne antage. Den hele retsudvikling
indtil da havde paa det mest utvetydige vist, at staten udøvet den fulde
dispositionsret over det beneficerede gods og det endog i saadan udstrækning,
at store værdier af dette var taget i beslag til udelukkende verdslige
statsformaal. Det var dette sidste og kun dette sidste #en skulde sætte en
tilstrækkelig stopper for. » |
(75)
På bakgrunn av den gjennomgang jeg så langt har foretatt, mener jeg det er
grunnlag for å fastslå at det ved Grunnlovens vedtakelse ble forutsatt at man
skulle sikre det benefiserte gods for de formål som ble eksplisitt angitt i §
106. Det var med andre ord tale om en formålsbundet formuesmasse.
(76)
Jeg går nå over til å se på om lovgivning og forvaltningspraksis i tiden
etter 1814 kan kaste lys over hvorledes bestemmelsen i dag skal forstås.
(77)
Riksforsamlingen overlot til det første ordentlige Storting å treffe nærmere
bestemmelser om det benefiserte gods. Hovedspørsmålet var om godset ved
bygselledighet burde avhendes til private ved offentlig auksjon, jf. reskript av
19. mai 1809, eller om det på nytt skulle bortbygsles. Ved endelig votering i
det samlede Storting 4. april 1816 ble det besluttet at loven skulle bygges på
det prinsipp at det benefiserte gods skulle forbli usolgt, samtidig som det ble
gitt utførlig anvisning på vilkårene for fortsatt bortbygsling. Dette kunne tyde
på at Stortinget har ansett seg for å stå relativt fritt overfor formålet i
Grunnloven § 106. Regjeringen fant imidlertid ikke å kunne tilrå sanksjon, blant
annet under henvisning til at loven ville gi en for lav leie og dermed føre til
et betydelig tap. Kongen nektet 14. juni å sanksjonere lovvedtaket.
(78)
Ved lov 20. august 1821 angående det beneficerede Gods ble
Opplysningsvesenets fond etablert som en stiftelseslignende innretning. Loven
fastsatte i § 18 og § 19 at salg av benefisert gods skulle skje ved auksjon, og
bygger ellers på en sondring mellom fondets kapital og løpende avkastning, jf. §
46 og § 48. Av § 54 fremgår at regjeringen har ansvar for at inntekter fra
realisert jordegods og de fond som disse etter hvert tilordnes, forvaltes i
samsvar med Grunnloven § 106 og lovens bestemmelser, og « udelukkende anvendes
efter denne Lovs Forskrifter ». Bestemmelsen synes å forutsette at fondet som
sådant, og ikke bare « Kjøbesummer » og « Indtægter », omfattes av vernet etter
Grunnloven § 106.
(79)
Forarbeidene har en drøftelse av leilendingenes ønske om å bli eiere av
bygslet eiendom under godset. Av Stortingsforhandlinger for året 1821 side 361
fremgår at komiteens flertall blant annet uttaler følgende:
|
« Billigheden er det altsaa, som skal
tale til Fordeel for Leilændingerne og deres Afkom, og denne Billighedsgrund
er upaatvivlelig og i Almindelighed saa overveiende, at den unegtelig bør
komme i Betragtning, forsaavidt Storthinget – der formeentlig er aldeles
uberettiget til, enten directe, eller ved Lovbestemmelser som dertil lede,
indirecte at bortskjænke noget af det offentlige Gods – dertil kan see sig
istand ... » |
(80)
Selv om det siterte omfatter offentlig gods mer alment, synes det å ligge
som en forutsetning også for lovgiver at man ikke er berettiget til å «
bortskjænke » noe av det benefiserte gods. Det er nærliggende å se dette som
uttrykk for en henvisning til skranker som følger av Grunnloven § 106. Dette er
i klar motsetning til det som var lagt til grunn i 1816. Som jeg skal vise, blir
standpunktet fra 1821 fastholdt i etterfølgende lovgivning.
(81)
Jeg har tidligere berørt utleggingen av benefisert gods til militære og
sivile embetsgårder. Dette er også omtalt av Aschehoug: Norges Nuværende
Statsforfatning, 1892, i tilknytning til hans kommentarer til Grunnloven § 106.
Han uttaler på side 484:
|
« Denne Grundlovsbestemmelse maa vel
siges at være bleven tilsidesat ved Loven af 20 Aug. 1821, § 12, som i
Overeensstemmelse med Rescripterne af 2 Sep. 1791 og 3 Nov. 1813 tillod
Kongen af dette Gods at udlægge Eiendomme til Embedsgaarde for civile og
militære Embedsmænd. Dette blev dog omsider forbudt ved Loven af 25 Aug.
1848, § 1 ». |
(82)
Bakgrunnen for at det ved loven av 1848 ble satt stopp for bruk av godset
til militære og sivile embetsgårder, er belyst i forarbeidene, jf. Stortingets
forhandlinger 1842, åttende del side 529, der komiteen i sin innstilling til
Odelstinget uttaler:
|
« Grundlovens § 106 bestemmer, at
saavel Kjøbesummer som Indtægter af dette Gods blot skal anvendes til
Geistlighedens Bedste og Oplysningens Fremme, og den antager derfor, at man
ei længere er berettiget til at disponere over dette Gods paa den i
Rescriptet av 2 Septbr. 1791 og 3 Novbr. 1813 bestemte Maade ». |
(83)
I tilknytning til et punkt i lovutkastet om innfrielse av kornrenten, heter
det i regjeringens innstilling som lå til grunn for proposisjonen, inntatt i
Stortingets forhandlinger 1848, tredje del side 6:
|
« I det Grundloven har foreskrevet, at
Indtægterne af det beneficerede Gods eller nu Oplysningsvæsenets Fond skulle
anvendes til visse særegne Øiemed, har den derved tillige givet denne
Statsformue fremfor Statens øvrige Eiendomme og Midler en Selvstændighed og
Uafhængighed af Statsmyndighedens Indehavere, ifølge hvilken disse ikke
kunne ansees berettigede til ved vilkaarlige Dispositioner over samme
udenfor de bestemte Øiemed at lade Capitalformuen forringes til Skade for
efterfølgende Generationer ». |
(84)
Om utviklingen i lovgivningen etter 1848, finner jeg det igjen
formålstjenlig å gjengi fra tingrettens dom:
|
« Ved lov av 26. september 1845 om Salg
av Enkesæderne m.v. ble det bestemt at enkeseter skulle selges og at
inntektene skulle legges til et pensjonsfond for geistlige enker. Senere ble
det ved lov av 3. mars 1866 fastsatt at salgssummene for de enkesetegårdene
som var solgt eller ville bli solgt, og som oversteg 7 000 spesiedaler,
skulle legges til et eget byggefond under Opplysningsvesenets fond. |
|
Ved lov av 19. juni 1882 om Salg af det
Overflødige af Embedsgaarde ('reduksjonsloven') ble det fastsatt at selve
prestegårdene skulle reduseres til normal størrelse, regnet ut fra
produksjonsevne. Også de til gårdene hørende husmannsplasser skulle kunne
selges. Regelen om husmannsplasser ble senere endret ved lov av 23. februar
1923, idet det da ble fastsatt at de plassene som fortsatt ikke var solgt,
burde selges. Inntektene ved salg som var hjemlet i disse to lovene, dannet
det såkalte Prestegårdsfondet. Av avkastningen (rentene) skulle hvert år
1/10 legges til kapitalen som en inflasjonssikring, mens resten av
avkastningen skulle brukes til utvidelse og annen påkostning av bygningene
på mindre prestegårder. » |
(85)
I Ot.prp.nr.31 (1922) om forandringer i lov om salg av det overflødige av
embetsgårder av 19de juni 1882 (nr. 1) m.v. heter det på side 26 følgende:
|
« Er der således ikke fra lovgivningens
side noget til hinder for å omlegge de geistlige embeders gasjeringsvilkaar
ved salg eller annen avståelse av de geistlige embedsgårder eller deler
derav – når blott salgssummene etc. anvendes til geistlighetens beste – er
det imidlertid et annet spørsmål, hvorvidt sådant salg eller reduksjon etc.
b ø r finne sted. Ved avgjørelsen av dette spørsmål bør der formentlig ikke
tas hensyn alene til prestenes interesser, men også til menighetenes,
bygdenes og andre samfundsmedlemmers interesser, og f ør s t o g s i s t b ø
r d e r t a s h e n s y n t i l d e t h e l e s a m f u n d s i n t e r e s
s e r. » |
(86)
Her er igjen forutsetningen om at inntektene ved eventuelt salg skal
anvendes innenfor formålet - « til geistlighetens beste » – løftet frem. Det som
deretter følger om « det hele samfunns interesser », er knyttet opp til det «
annet spørsmål », om eiendommer burde selges eller ikke. Spørsmålet om å selge
til en lavere pris enn markedsprisen er ikke berørt i proposisjonen. Tvert imot
uttales det videre på side 30 høyre spalte:
|
« Det synes å måtte være en for det
offentlige overmåte viktig sak selv å få beholde adgangen til å nyte godt av
verdauken. En sådan stigning i verdi ligger så å si innesluttet i eiendommen
selv den dag idag, og å selge bort eiendommen til dagspris og således undta
sikkerheten for et mangedobbelt tillegg er i virkeligheten det samme som å
gi kjøperen en ren gave. Hertil har man ingensomhelst opfordring enn si
plikt. Tvertimot. Jfr. også Grunnlovens § 19 og § 106. » |
(87)
Det som her har krav på interesse, er fremhevingen av betydningen av å
beholde den verdiøkning som ligger « innesluttet i eiendommen », samt
henvisningen til Grunnloven § 106.
(88)
Ved lov 9. desember 1955 nr. 11 om presteboliger og prestegårder ble det
åpnet for å selge prestegårdene og bestemt at salgssummene skulle gå inn i OVF.
Om dette heter det i tingrettens dom på side 8 videre:
|
« ... De prestegårdene som ikke ble
solgt eller bortforpaktet, skulle drives på forsvarlig måte av fondet.
Forpaktningsinntektene skulle brukes til nybygg og vedlikehold av våningshus
(medregnet embetsboliger) og driftsbygninger på prestegården. Ved denne
loven ble forholdene lagt til rette for at prestene fullt ut kunne bli
lønnet på vanlig måte gjennom statens lønnsregulativ. Ved lov av 5. april
1957 nr. 1 om geistlige embets- og tjenestemenns lønnsforhold m.v. ble det
bestemt at alle biskoper, domproster og menighetsprester av ulike kategorier
skulle lønnes etter det alminnelige lønnsregulativ. » |
(89)
Under lovforberedelsen ble det fra kirkelig hold reist spørsmål om
eiendomsretten til prestegårdene. Dette foranlediget at spørsmålets betydning
for disponeringen av eiendommene ble forelagt Justisdepartementets lovavdeling.
I sitt svarbrev 1. november 1950 uttaler Justisdepartementet, jf. Ot.prp.nr.41
(1953) side 11-12:
|
« Visse rettsspørsmål vedrørende
prestegårdene. |
|
Det ærede departements brev av 22. mars 1950.
|
|
Etter h.r.d. i Rt-1911-106-23 kan
eiendomsretten til prestegardene ikke ansees for å tilligge vedkommende e m
b e t e e l l e r m e n i g h e t med mindre det i det enkelte tilfelle
foreligger et særskilt rettsgrunnlag (testament, gavebrev eller lignende)
som utpeker embetet eller menigheten som eier. Dette vil trolig særlig være
tilfelle for så vidt angår de prestegarder som det ærede departement
henfører til gruppe c). |
|
For så vidt angår prestegårdene for
øvrig vil det kunne bli tale om å anse eiendomsretten for å tilligge
henholdsvis S t a t e n, O p p l y s n i n g s v e s e n e t s F o n d eller
endelig 'D e n n o r s k e K i r k e' dersom denne kan anerkjennes som et
særskilt offentligrettslig rettssubjekt. En tilstrekkelig omfattende
gransking av den historiske utvikling, lovgivningen og forvaltningspraksis
vil selvsagt gi grunnlag for å foreta et valg mellom disse muligheter. Så
vidt skjønnes er det imidlertid ikke det ærede departements mening å be om
uttalelse herfra angående eiendomsspørsmålet på grunnlag av en gransking som
nevnt. Spørsmålet om hvem som er innehaver av den formelle eiendomsrett,
antas da også å være uten betydning for utstrekningen av Statens rådighet
over prestegardene og deres avkastning. Disse verdier vil under enhver
omstendighet uten særskilte innskrenkninger kunne anvendes til
'Geistlighedens Bedste og Oplysningens fremme', men også b a r e til disse
formål, jfr. Grunnlovens § 106. ... » |
(90)
Justisdepartementets uttalelse her er etter min mening sentral når det skal
fastslås hva som har vært den rådende forståelse av Grunnloven § 106. Etter
først å ha pekt på de alternativer som foreligger med hensyn til eiendomsretten
til prestegårdene, sies det eksplisitt at spørsmålet om eiendomsretten anses
uten betydning for utstrekningen av statens rådighet over prestegårdene og deres
avkastning. Begrunnelsen er at disse verdiene under enhver omstendighet uten
særskilte innskrenkninger vil kunne anvendes til « 'Geistlighedens Bedste og
Oplysningens Fremme', men også b a r e til disse formål ». Dette siste er uttalt
under uttrykkelig henvisning til Grunnloven § 106.
(91)
Med andre ord: Forvaltningen av prestegårdene må skje i samsvar med de
rammer som Grunnloven trekker opp, og verdiene kan bare anvendes til fordel for
de særskilt angitte formål. Dette gjelder uavhengig av hvem som måtte anses for
å ha eiendomsretten – et spørsmål som ble holdt åpent.
(92)
I St.meld.nr.25 (1969-1970) om praktiseringen av lov om presteboliger og
prestegårder av 9. desember 1955 er det uttalt følgende i et avsnitt med «
Generelle bemerkninger »:
|
« De nåværende prestegarders jordveger,
skoger og bygninger representerer likevel ennå til sammen ikke ubetydelige
verdier som det er av betydning blir forvaltet på en måte som ut fra en
helhetsvurdering av alle omsyn som gjør seg gjeldende, må anses som mest
formålstjenlig. Eiendommene må søkes disponert slik at de til enhver tid kan
tjene samfunnsmessige formål og behov slik disse gjør seg gjeldende på
kortere og lengre sikt. Prestegardenes opprinnelse og lange tradisjoner, det
forhold at deres avkastning ved grunnlovsbestemmelse (§ 106) er bundet til
bruk for bestemt formål ('Geistlighedens Bedste og Oplysningens Fremme')
samt de divergerende oppfatninger som er gjort gjeldende vedrørende deres
eiendoms- og rettsforhold, gir dem likevel en særegen plass blant de
offentlige eiendommer. ... » |
(93)
Fra statens side er det pekt på at det her er gitt anvisning på en
forvaltning med plass for et bredt spekter av samfunnsmessige hensyn.
Justisdepartementets lovavdeling har i en uttalelse til Kultur- og
kirkedepartementet 12. januar 2006 – som en del av begrunnelsen for at
innløsning i samsvar med det som senere ble fastsatt i instruksen ikke ville
stride mot Grunnloven § 106 – gitt uttrykk for lignende synspunkter, blant annet
med henvisning til det jeg her har gjengitt fra stortingsmeldingen.
(94)
Til dette vil jeg først bemerke at det i det som er referert, også er vist
til at avkastningen ved grunnlovsbestemmelsen er bundet til bruk for bestemte
formål, at eiendomsretten er omtvistet, og at prestegårdene derfor har det som
betegnes som « en særegen plass blant de offentlige eiendommer ». Videre er det
i meldingen pekt på at det i lovgivningen er skilt mellom det benefiserte gods,
herunder prestegårdene, og de « staten umiddelbart tilhørende » eiendommer.
Endelig finner jeg grunn til å nevne at det igjen samme sted fremheves at man
ikke har funnet grunn til å fastslå eiendomsretten til eiendommene, med
henvisning til at det ved lovens bestemmelser er tatt sikte på « den best mulige
utnytting av verdiene i samsvar med grunnlovens § 106 ».
(95)
Dertil kommer at disse betraktninger må ses i sammenheng med det som følger
på side 21, hvor det sentrale spørsmål gjelder salg av eiendommene. Det er vist
til den enighet som forelå om at prestegårdene i alminnelighet ikke burde
avhendes. I forlengelsen av dette er det for øvrig uttalt:
|
« Foruten de hensyn av
samfunnsøkonomisk art som her er nevnt, må en under forvaltningen av
prestegardene også ha for øye de formålsbestemte oppgaver avkastningen av
eiendommene etter grunnloven skal tjene. En kan ikke se bort fra at
jordeiendommer på en særlig måte representerer stabile verdienheter. » |
(96)
Jeg forstår henvisningen til en formålstjenlig forvaltning « ut fra en
helhetsvurdering » og til en disponering « slik at de til enhver tid kan tjene
samfunnsmessige formål og behov » slik at dette gjelder bruken av eiendommene og
spørsmålet om de bør selges. Derimot tas det med dette ikke sikte på å åpne for
å overføre fondets verdier for å tilgodese andre formål enn de som følger av
Grunnloven § 106.
(97)
I forbindelse med arbeidet med St.meld.nr.64 (1984-1985) Forvaltning av
Opplysningsvesenets fonds eiendommer, sendte Kirke- og
undervisningsdepartementet i forkant ut et høringsnotat datert 1. november 1982.
Her er blant annet uttalt at en eventuell oppmykning av den praksis som har vært
fulgt med hensyn til salg av eiendommer under fondet, ville kunne skje uten at
det var nødvendig å avklare eiendomsretten. På side 6 i høringsnotatet uttales:
|
« Det er videre slik at salg av faste
eiendommer som Fondet forvalter, i den utstrekning det måtte bli aktuelt,
ikke rører ved eller rokker ved den underliggende egentlige eiendomsrett.
Salgsinntektene vil som før i sin helhet tilflyte Fondets kapitalfond, og
verdiene forsvinner således ikke ut av Fondet. |
|
Det er altså tale om en viss
omplassering av fondsverdier fra fast eiendom til andre former for
investering. |
|
Dersom det i en fremtid skulle bli
nødvendig å avklare det meget kompliserte eiendomsrettspørsmålet, vil det
gjelde fondsverdiene i sin helhet, uavhengig av hvilken form de har, og de
forslag som departementet legger frem vil ikke ha endret noe på dette
spørsmålets status. » |
(98)
Justisdepartementets lovavdeling ga ved brev 19. mai 1983 slik uttalelse til
høringsnotatet, delvis gjengitt i stortingsmeldingen side 46:
|
« FORVALTNINGEN AV OPPLYSNINGSVESENETS FONDS
EIENDOMMER |
|
Justisdepartementet har følgende merknader til
det tilsendte høringsnotat om forvaltningen av Opplysningsvesenets Fonds
eiendommer: |
|
I utgangspunktet kan Grunnloven § 106 første
punktum ikke antas å være til hinder for salg av eiendommer som omfattes av
bestemmelsen. Dette er forutsatt i bestemmelsens ordlyd og lagt til grunn i
praksis. |
|
Derimot setter Grunnloven § 106 grenser for
hvordan salgssummer av slike eiendommer kan anvendes. Det ligger også nær å
forstå bestemmelsen slik at den forutsetter en økonomisk forsvarlig
forvaltning av fondets verdier. Det må sørges for en forsvarlig sikring av
kapitalen og en rimelig avkastning av verdiene. Dette synes også å være et
hovedsynspunkt i høringsnotatet, jf f eks s 7 og 17-18. Det kan i denne
forbindelse vises til Ot.prp.nr.41 (1953) s 18, hvor det heter: |
|
'Prestegårdene hører til de eiendomsmidler som
omfattes av Grunnlovens § 106. Departementet er oppmerksom på at en ved
forvaltningen må ha for øye de kirkelige og formålsbestemte oppgaver som
disse midler skal brukes til. Men enten en først og fremst har for øye de
særlige formål som midlene er bestemt for, eller en ser saken ut fra statens
synspunkt som ansvarlig for de samlede kirkeutgifter, hvorav
Opplysningsvesenets samtlige fond i alle tilfelle dekker bare en mindre del,
så vil det innebære at midlene må søkes bevart og opprettholdt best mulig.
En kan her ikke se bort fra at jordeiendommer som blir holdt i forsvarlig
hevd og drift på en særlig måte representerer stabile verdienheter.' |
|
Visse krav til forvaltningen av midlene til
Opplysningsvesenets Fond følger også av lov 20 august 1821 angaaende det
beneficerede Gods § 46. |
|
Utover dette kan vi ikke se at det gjelder
særlige skranker for forvaltningen av fondets midler. Vi kan derfor ikke se
at det skulle være rettslige hindringer for en omplassering av fondsverdiene
ved salg av fondets faste eiendommer i det omfang som foreslås i
høringsnotatet. |
|
Det som er sagt foran, gjelder uavhengig av
hvordan man stiller seg til spørsmålet om eiendomsretten til de midler som
forvaltes under Opplysningsvesenets Fond. Det er på det rene at det er
staten ved Kirke- og undervisningsdepartementet som forvalter fondsmidlene.
Dette må også innebære rett til å foreta omplassering av midlene innenfor de
skranker for forvaltningen som er nevnt over. » |
(99)
Foruten å peke på at Grunnloven § 106 setter grenser for hvordan salgssummer
av slike eiendommer kan anvendes, er her fremhevet som en forutsetning en
økonomisk forsvarlig forvaltning av fondets verdier. Sentralt er at det må «
sørges for en forsvarlig sikring av kapitalen og en rimelig avkastning av
verdiene ». Henvisningen til Ot.prp.nr.41 (1953) side 18 gjelder blant annet den
uttalte forutsetning at « midlene må søkes bevart og opprettholdt best mulig ».
(100)
Synspunktene i departementets høringsnotat og i uttalelsene fra
lovavdelingen samsvarer med det som kom til uttrykk i St.meld.nr.25 (1969-1970),
som jeg tidligere har omtalt. Det er – som jeg kommer tilbake til – for øvrig
ikke uten interesse at dette fastholdes også i en situasjon der fondet etter
hvert kun dekker en mindre del av utgiftene, jf. henvisningen til statens ansvar
for de samlede kirkeutgifter. Av interesse er også at lovavdelingen omtaler salg
av fondets faste eiendommer som en « omplassering av fondsverdiene ». I dette må
det ligge en forutsetning om at salgssummene må tilsvare de solgte eiendommers
reelle verdier. Og det gjentas også her at skrankene for statsforvaltningen
gjelder uavhengig av hvordan man stiller seg til eiendomsretten til de midler
som forvaltes under fondet.
(101)
I St.meld.nr.64 (1984-1985) redegjør så Kirke- og undervisningsdepartementet
for forvaltningen av fondets eiendommer. Konklusjonen om en oppmykning av
praksis med salg av prestegårder og tomter er reflektert innledningsvis på side
3. Salget må skje ut fra klare forutsetninger. I forlengelsen av dette heter
det:
|
« Salgssummene må inflasjonssikres,
avkastningen ut over det som kreves for å holde salgssummene
inflasjonssikret må bevilges til kirkelige formål uten at de ordinære
bevilgninger til kirkelige formål blir redusert og kirken må sikres de
arealer som er nødvendig for kirkens liv og virke. |
|
Salg av Opplysningsvesenets fonds
eiendommer må skje til markedspris. Konsesjonspliktige eiendommer selges til
den pris konsesjonsmyndighetene kan godta. Presteboligene på eiendommene bør
så vidt mulig beholdes som bolig for presten. » |
(102)
På side 5 høyre spalte uttales:
|
« Så lenge de nåværende relasjoner
mellom stat og kirke består er spørsmålet om eiendomsretten til
Opplysningsvesenets fond og de gjenværende eiendommer av mindre praktisk
betydning idet både kjøpesum og avkastning er bundet til bruk i samsvar med
bestemmelsene i grl. § 106. » |
(103)
Igjen er det behovet for å sikre verdiene som løftes frem, kombinert med at
midlene må anvendes i samsvar med de grunnlovbestemte formål.
(104)
I Innst.S.nr.222 (1984-1985) sluttet kirke- og undervisningskomiteen seg til
departementets vurderinger – herunder forutsetningen om at eiendommene skal
selges til markedspris.
(105)
Ved lov 7. juni 1996 om Opplysningsvesenets fond ble det gitt en ny lov til
avløsning av fondsloven fra 1821. I § 2 er det inntatt slik bestemmelse om
formålet:
|
« Lova skal sikre at fondet kjem Den
norske kyrkja til gode og at verdiane blir bevarte og gir avkastning i
samsvar med Grunnlova § 106. » |
(106)
Ved dette er formålet vesentlig innsnevret i forhold til fondsloven fra 1821
ved at det utelukkende er gitt anvisning på at fondet skal komme kirken til
gode. Bestemmelsen i § 5 første ledd om at eiendommene og kapitalen til fondet «
ikkje kan gjevast bort eller brukast opp », viser imidlertid at loven bygger på
samme prinsipp som den tidligere fondsloven fra 1821, jf. § 48 og § 54. I begge
lover har lovgiver forutsatt at Grunnloven § 106 bygger på at verdiene skal
bevares.
(107)
Bakgrunnen for lovforslaget er skissert i Ot.prp.nr.68 (1994-1995) om lov om
Opplysningsvesenets fond. På side 3 heter det blant annet:
|
« Lova vil på fleire område føre vidare
tidlegare lovgiving. Bakgrunnen for fondet går fram av § 1. Formålet i
Grunnlova § 106 er teke med slik det blir tolka i dag i § 2. |
|
Opplysningsvesenets fond vart skipa ved
lov av 20. august 1821 angaaende det beneficerede Gods. Fondet vart skipa
som ei stiftelsesliknande innretning for å oppfylle intensjonen i Grunnlova
§ 106 om at det geistligheten beneficerede gods skulle haldast skilt frå dei
andre eigedommane til staten, og at avkastninga skulle gå til formål som var
til beste for dei geistlege, og til opplysningsverksemd. » |
(108)
Om grunnlovsvernet heter det i punkt 7 på side 14 og 15:
|
« Framlegget frå departementet til ny
lov om Opplysningsvesenets fond fører ikkje til noka endring i formuesmassen
til fondet. Såleis skal framleis summane som ein oppnår ved å selje
eigedommar som fondet eig, leggjast til kapitalen, jf nogjeldande § 48 i
lova som gjeld det benefiserte gods, og prestegardslova § 12 tredje leddet.
Vidare vil det også i framtida vere reglar som i den nemnde § 48 om at
fondskapitalen ikkje må givast ut eller brukast opp, og at fondet skal
plasserast og gi avkastning etter nærare føresegner som Kongen gir. |
|
Vern av sjølve kapitalen følgjer av
Grunnlova § 106. I tilknyting til St.meld.nr.64 (1984-1985) uttala
Justisdepartementet blant anna: '(...) Derimot setter Grunnloven § 106
grenser for hvordan salgssummer av slike eiendommer kan anvendes. Det ligger
nokså nær å forstå bestemmelsen slik at den forutsetter en økonomisk
forsvarlig forvaltning av fondets verdier. Det må sørges for en forsvarlig
sikring av kapitalen og en rimelig avkastning av verdiene'. » |
(109)
Jeg bemerker for ordens skyld at ordet « nokså » er en feilskrift for « også
» i gjengivelsen av Justisdepartementets uttalelse. Den samme feilskrift er
gjentatt når uttalelsen på nytt refereres i bemerkningene til de enkelte
bestemmelser i utkastet på side 27 i proposisjonen. Samme sted er for øvrig
tilføyd:
|
« Ved å organisere Opplysningsvesenets
fond som eit eige rettssubjekt i lov av 20. august 1821 om det beneficerede
Gods vart intensjonen i Grunnlova § 106 sikra. » |
(110)
I
Innst.O.nr.45 (1995-1996) sluttet kirke-, utdannings- og forskningskomiteen
seg til hovedsynspunktene i proposisjonen og uttaler på side 2:
|
« Komiteen føreset at det ved sal av
eigedomar vert lagt vekt på at forvaltinga av eigedomar skal drivast
forretningsmessig, slik at dei gir så høg avkasting som råd og dermed sikrar
realkapitalen, og at eigedomane òg kan tene som servicefunksjonar for
kyrkjelege formål. » |
(111)
Det er igjen synspunktet « sikring av kapitalen » som er fremhevet.
(112)
Også i
St.meld.nr.14 (2000-2001) Børs og katedral er det gitt uttrykk for lignende
synspunkt, jf. side 63, der det heter:
|
« Dei generelle vilkåra for
forvaltninga av eigedommane følgjer av §§ 2, 5 og 6 i lova om
Opplysningsvesenets fond, der det er fastsett at fondet skal tene Den norske
kyrkja, at verdiane i fondet skal takast vare på, at eigedommane ikkje kan
givast bort og at vederlag ved avhending skal leggjast til kapitalen. Det
overordna målet for eigedomsforvaltninga er å sikre verdien av eigedommane
og av rettane til fondet i avtalar og liknande. Forvaltninga skal vere slik
at eigedommane gir god avkastning. » |
(113)
I
Innst.S.nr.187 (2000-2001) side 9 uttaler flertallet i kirke-, utdannings-
og forskningskomiteen i avsnittet om Opplysningsvesenets fond:
|
« Komiteens flertall, medlemmene fra
Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, ser liten
hensikt i at man i dagens situasjon går inn i spørsmålet om hvem som « eier
» Opplysningsvesenets fond. Spørsmålet har liten praktisk interesse, og vil
uansett måtte finne sin politiske løsning ved en eventuell fremtidig endring
av de rettslige relasjoner mellom kirke og stat. » |
(114)
Det samme flertallet har bemerkninger til fondsloven § 5 på side 10 i
innstillingen, der det heter:
|
« Flertallet har videre merket seg at
inntektene fra eiendommene samt renteinntekter og aksjeutbytte fra
pengekapitalen i dag kan nyttes til kirkelige formål, men at fondslovens § 5
regner gevinster ved salg av aksjer og andre verdipapirer som en del av
kapitalen. Denne grunnkapitalen kan ifølge grunnloven ikke røres. » |
(115)
Det kan også være grunn til å gjengi følgende fra
St.meld.nr.41
(2004-2005), side 33, om økonomien i Den norske kirke:
|
« Fondets formål følger av Grunnloven §
106 og av fondsloven § 2. Fondet skal forvaltes til beste for Den norske
kirke og på en forretningsmessig forsvarlig måte. Fondets formål og
lovgrunnlag innebærer at fondet ikke kan avstå eller gi bort verdier, for
eksempel ved salg av arealer eller bygninger til lavere pris enn
markedsverdi, eventuelt konsesjonspris. Fondets avkastning skal betjene
fondets utgifter og er ellers bestemt til kirkelige formål. » |
(116)
Av
Innst.S.nr.108 (2005-2006) fra kirke-, utdannings- og forskningskomiteen
fremgår på side 6 at flertallet direkte bare kommenterer finanskapitalen av
fondet. Mindretallet uttaler samme sted at man har « merket seg at fondets
formål og lovgrunnlag innebærer at fondet ikke kan avstå eller gi bort verdier,
f.eks. ved salg av arealer eller bygninger til lavere pris enn markedsverdi,
eventuelt konsesjonspris, jf. lov om Opplysningsvesenets fond ».
(117)
Den gjennomgang som så langt er foretatt kan oppsummeres slik:
(118)
Formålsbetraktninger kom klart til uttrykk ved vedtakelsen av Grunnloven i
1814. Det flertallet som ved den endelige voteringen sluttet opp om
Konstitusjonskomitéens forslag til § 31 annet ledd - senere Grunnloven § 106 –
synes å ha forutsatt at verdiene skulle sikres ved forvaltningen av det
benefiserte gods. Dette går utover det som følger av bestemmelsen etter en ren
ordlydsfortolkning og kan ikke begrenses til anvendelse av inntekter som rent
faktisk tilflyter godset – i dag fondet.
(119)
I senere lovgivning har lovgiver konsekvent fastholdt det standpunkt at
kapitalen skal sikres og at det må sørges for en rimelig avkastning av verdiene.
Det er nok så at det av de uttalelser jeg har gjengitt i begrenset utstrekning
er grunnlag for å trekke sikre slutninger om at det er Grunnloven som skranke
det er vist til. Da det i 1848 ble satt stopp for ytterligere utlegging av
godset til militære og sivile embetsgårder, ble imidlertid dette begrunnet i
Grunnloven § 106. Fra nyere tid nevner jeg at av det jeg har gjengitt fra
forarbeidene til lov om presteboliger og prestegårder av 1953 og St.meld.nr.64
(1984-1985) – herunder Justisdepartementets uttalelser 1. november 1950 og 19.
mai 1983 – fremgår det også at sikring av verdiene i samsvar med de angitte
formål ble knyttet direkte til forståelsen av Grunnloven § 106 som skranke. Og
de begrensninger for utstrekningen av statens rådighet som her ble utledet av
Grunnloven, ble oppstilt samtidig som spørsmålet om eiendomsretten ble holdt
åpent.
(120)
Forvaltningen av fondets eiendommer har vært utøvd i samsvar med dette.
(121)
Instruksens bestemmelser om innløsning innebærer for det første at fondet er
gitt pålegg om å gi avkall på betydelige deler av lov- og avtalefestet
innløsningssum. Samtidig er fondet ved instruksens regler om festeavgift pålagt
å gi avkall på en vesentlig del av lov- og avtalefestet festeavgift. Dette må
etter min mening anses for å anvende « Kjøbesummer og Indtægter » i Grunnlovens
forstand.
(122)
Min konklusjon så langt er at en slik systematisk omdisponering av
betydelige deler av fondets formue ikke er forenlig med Grunnloven § 106.
Bestemmelsen må forstås slik at den ikke bare oppstiller et krav om at
kjøpesummer og inntekter av det benefiserte gods skal forbeholdes «
Geistighedens Bedste og Oplysningens Fremme », men at fondets midler også må
forvaltes slik at verdiene sikres og bevares til fordel for disse formål. Jeg
presiserer at dette ikke er ensbetydende med et krav om maksimal økonomisk
avkastning.
(123)
Konklusjonen ville for min del ha vært den samme om man ville ta
utgangspunkt i at det av Grunnloven § 106 følger et prinsipp om forsvarlig
forvaltning. Også ved en slik betraktningsmåte må det være et vilkår at det må
sørges for en sikring av kapitalen, med det for øye å bevare midlene til fordel
for de særskilt angitte formål. Dersom det skulle være slik at det å holde seg
til kontrakter og lovverk i spesielle tilfeller ville føre til urimelige
resultater, vil mulighetene til konkret å finne rimelige løsninger ikke være
avhengige av om det ene eller det andre av de nevnte synspunktene legges til
grunn.
(124)
Spørsmålet er så om den forståelse av Grunnloven § 106 som jeg så langt har
redegjort for, kan opprettholdes når man tar i betraktning den
samfunnsutviklingen som har funnet sted.
(125)
Fra statens side er det med styrke fremhevet at nærmest alle de
forutsetninger som opprinnelig lå til grunn for bestemmelsen, i dag er endret.
Formålet er betydelig innsnevret, og avkastningen av midler under
Opplysningsvesenets fond utgjør i alle fall kun en liten del av finansieringen
av kirkens virksomhet. De årlige overføringer fra stat og kommuner utgjør samlet
om lag fire milliarder kroner, samtidig som det offentlige har overtatt
finansieringen av de fleste oppgaver som opprinnelig ble finansiert av godset og
senere av fondet. Dertil kommer at det særlig i de siste årtier har funnet sted
en helt ekstraordinær og upåregnelig prisutvikling på boliger og tomter for
boligformål.
(126)
Staten har videre gjort gjeldende at når disse utviklingstrekk ses i
sammenheng, kan det ikke i dag være uforenlig med Grunnloven § 106 at et
flertall på Stortinget vil tilgodese festere utover det som følger av
tomtefestelovens alminnelige regler. Dette må særlig gjelde, hevdes det, når
instruksen bygger på et prinsipp om regulering av festeavgiften i samsvar med
konsumprisindeksen – et prinsipp som er lagt til grunn i de fleste festeavtaler,
og som lovgiver nå har gjort preseptorisk for alle fremtidige festeforhold.
(127)
Jeg ser først på betydningen av at formålet er innsnevret i forhold til det
som ble nedfelt i Grunnloven i 1814, kombinert med utviklingen i finansieringen
av kirkens virksomhet.
(128)
Det er ikke tvilsomt at samfunnsutviklingen generelt kan være relevant ved
tolking av Grunnloven. For drøftelsen her må imidlertid problemstillingen etter
mitt skjønn være om normen for anvendelsen av fondets midler er endret i forhold
til det jeg tidligere har konkludert med etter en gjennomgang av rettskildene så
langt.
(129)
Den faktiske utviklingen er godt illustrert i Sandvik: Prestegard og
prestelønn (1965), side 287-288:
|
« Men Stortinget måtte alt frå 1820-åra
sjå utbygginga av skolestellet som ei statsoppgåve og tilskotet frå
Opplysningsvesenets fond som ein del av dei samla statsutgifter til
skolestellet. Difor vart det nødvendig å legga fondsbudsjettet inn under
Stortinget. Frå 1861 tok Stortinget fondet i bruk som reiskap til å
finansiera utbygginga av folkeskolen, og dermed måtte Stortinget gje
statstilskot til fondet. Frå 1897 brukte Stortinget fondet som reiskap også
til å garantera minimumslønn for presteskapet. Av desse to grunnane måtte
Stortinget gje veldig stigande statstilskot til fondet frå krigsåra av.
Dermed var dei eigne inntektene av Opplysningsvesenets fond blitt til ein
liten del av dei samla statsutgiftene til kyrkjelege formål og
undervisning. Frå 1925/26 tente fondet som reiskap berre til å garantera
minimumslønna for presteskapet. Etter at Universitetets del var dregen frå,
utgjorde fondsinntektene ein vesentleg, men etter kvart sterkt minkande
del av statsutgifter til presteskap og kyrkjer. Frå 1957 er fondet
heller ikkje nokon reiskap til å dekka statsutgifter til presteskap og
kyrkjer. Frå 1963 er inntektene av Opplysningsvesenets fond, medrekna dei
tidlegare særfonda, i praksis berre ein av statens mange inntektspostar. »
|
(130)
I
St.meld.nr.14 (2000-2001) heter det på side 48:
|
« Frå 1998 blir utgiftene og inntektene
til fondet ikkje lenger førte i statsbudsjettet og statsrekneskapen, sjå
St.prp.nr.1
(1997-1998), og frå 1999 har det vore ein føresetnad at fondet skal
dekkje den delen av utgiftene til si sentrale forvaltning som staten
tidlegare har dekt, sjå
St.prp.nr.1
(1998-1999). Visse driftsutgifter til forvaltninga av fondet, og det
særskilde tilskottet frå fondet til felleskyrkjelege tiltak, blir førte i
statsbudsjettet mot refusjon frå fondet, sjå statsbudsjettet kap. 299 og
3299 Opplysningsvesenets fond. » |
(131)
Jeg er enig med staten i at fondsmidlene ved denne utviklingen langt på vei
er blitt en integrert del av Stortingets bevilgninger. At det i dag er midler
tilbake i fondet, har slik sett sammenheng med de økte budsjettmidler som er
tilført kirken. Når jeg til tross for dette vanskelig kan se at det kan trekkes
bestemte slutninger med virkning for tolkingen av Grunnloven § 106, har det
blant annet sammenheng med følgende:
(132)
Det er ikke anført fra statens side at bestemmelsen må anses bortfalt eller
at den ikke lenger har betydning som skranke for Stortinget. En slik anførsel
ville det etter mitt syn heller ikke være grunnlag for. Gjennom den utvikling vi
har hatt i langt mer enn hundre år, hvor OVF har spilt en stadig mindre rolle
som kilde til dekning av de formål som er med i Grunnloven § 106, har det fra
lovgivers og forvaltningens side vært lagt opp til at OVF er en selvstendig
formuesmasse som bare skal brukes til det som er angitt i Grunnloven § 106.
Denne oppfatningen har iallfall delvis vært forankret nettopp i en forståelse av
grunnlovsbestemmelsen som en skranke for adgangen til å disponere over midlene.
(133)
Jeg finner i denne sammenheng grunn til å minne om uttalelsen fra
Justisdepartementets lovavdeling fra 1983 som jeg tidligere har gjengitt, og der
det er vist til Ot.prp.nr.41 (1953) om lov om presteboliger og prestegårder side
18, hvor det under henvisning til Grunnloven § 106 heter:
|
« Men enten en først og fremst har for
øye de særlige formål som midlene er bestemt for, eller en ser saken ut fra
statens synspunkt som ansvarlig for de samlede kirkeutgifter, hvorav
Opplysningsvesenets samtlige fond i alle tilfelle dekker bare en mindre del,
så vil det innebære at midlene må søkes bevart og opprettholdt best mulig. »
|
(134)
Videre viser jeg til at statsråd Bondevik under debatten om St.meld.nr.64
(1984-1985) om forvaltning av Opplysningsvesenets fonds eiendommer uttalte, jf.
Stortingsforhandlinger (1984-85) side 3888:
|
« Et annet viktig moment er at
avkastningen av salgssummene ut over det som går med til å inflasjonssikre
dem, bevilges til kirkelige formål uten at de ordinære bevilgninger til
kirkelige formål blir redusert... . » |
(135)
Lovgiver har med andre ord med visshet om denne utviklingen fastholdt det
bærende synspunkt om at kapitalen må søkes bevart. Det er sentralt at fondsloven
av 1996 § 2 direkte viser til bestemmelsen i Grunnloven § 106. På denne bakgrunn
kan jeg for min del ikke se at de betraktninger som staten her har anført, kan
få som konsekvens at normen etter Grunnloven § 106 som skranke for lovgiver er
blitt en annen.
(136)
Jeg bemerker at spørsmålet om eiendomsretten til det som i dag er tilbake av
det benefiserte gods eller – om man vil – spørsmålet om eiendomsretten til OVF –
ikke foreligger til avgjørelse i denne saken. Selve det forhold at dette stadig
er uavklart, tilsier etter mitt syn at man på dette punkt er tilbakeholden med å
tolke Grunnloven § 106 slik at de grenser den tradisjonelt har vært ansett for å
oppstille, er bortfalt på grunn av den utvikling som her er omtalt.
(137)
Staten har vist til at den sterke prisutviklingen for boliger og boligtomter
var begrunnelsen for stortingsflertallets ønske om å begunstige fester i større
utstrekning enn det som følger av tomtefestelovgivningens alminnelige regler.
Spørsmålet blir om dette innebærer at instruksen ikke kan anses for å være i
strid med den normen som jeg mener kan utledes av Grunnloven § 106.
(138)
Å legge forholdene til rette for et sterkere vern for fester som den antatt
svakere part i kontraktsforholdet, er i seg selv et legitimt hensyn. Det er
heller ikke treffende å si at det er en tilfeldig gruppe som er tilgodesett
gjennom instruksens bestemmelser om innløsning og festeavgift.
(139)
Men jeg viser til det jeg tidligere har sagt om virkningene av instruksen.
Det fremgår av dette at instruksen har stor betydning både for verdien for OVF
av den enkelte festekontrakt og for fondets samlede økonomiske stilling.
(140)
De hensyn som var bærende for instruksen, er langt på vei sammenfallende med
de hensyn som lå til grunn for endringene i tomtefesteloven. Lovgiver foretok da
en avveining av bortfesters og festers interesser. Det rettspolitiske resultatet
av den interesseavveining som lovgiver nylig har foretatt, er nedfelt i denne
lovgivningen. OVF må i likhet med alle andre bortfestere innrette seg etter
denne, selv om den griper inn i gjeldende kontrakter. Endringene i instruksen
innebærer imidlertid at festernes interesser – i kontrakter med
tomteverdiklausul – blir ivaretatt i betydelig større grad enn etter
tomtefesteloven. Festere av boligtomter som eies av OVF gis adgang til å overta
en betydelig del av fondets faste eiendommer til sterkt redusert pris. Det er
tale om en sjablonmessig og vidtrekkende instruks som ikke er avhengig av om
konsekvensene for den enkelte fester av å følge lovens regler fremtrer som
urimelige.
(141)
Det er anført at regjeringen – før vi fikk de nye reglene i tomtefesteloven
– kunne gitt en instruks til OVF om å innrette nye avtaler i samsvar med det som
følger av den foreliggende instruksen, uten å komme i strid med Grunnloven §
106. Jeg tar ikke stilling til i hvilken utstrekning et slikt standpunkt kan
legges til grunn. Situasjonen er nemlig her en annen. Her er det spørsmål om å
frata fondet rettigheter som følger av inngåtte avtaler. Dette er inngrep i
etablerte rettigheter og rammes på en mer direkte måte av bestemmelsen i
Grunnloven § 106 enn inngrep i den fremtidige avtalekompetanse.
(142)
Instruksen har som tidligere nevnt etter mitt syn et innhold som i
utgangspunktet er i strid med en tradisjonell forståelse av Grunnloven § 106.
Jeg kan ikke se at vedtakelsen av de nye reglene i tomtefesteloven brakte dette
spørsmålet i en ny stilling. Behovet for en instruks på dette området til fordel
for festerne må for øvrig – slik jeg ser det – ha vært større før vi fikk den
generelle reguleringen til gunst for festerne i tomtefesteloven.
(143)
Jeg kan etter dette ikke se det annerledes enn at instruksen pålegger fondet
å ivareta alminnelige samfunnsinteresser og private særinteresser på bekostning
av de formål som Grunnloven § 106 skal ivareta, på en måte og i et omfang som er
i strid med bestemmelsen. Med den form og det innhold instruksen er gitt, vil
det skje en systematisk og betydelig reduksjon av fondets midler.
(144)
Det gjenstår å ta stilling til spørsmålet om hvilken betydning det skal
tillegges at Stortinget ved behandlingen av instruksen og lovhjemmelen for denne
har vurdert forholdet til Grunnloven § 106.
(145)
Jeg bemerker først at det, slik saken her ligger an, ikke kan tillegges vekt
at det formelt sett er en kongelig resolusjon som er gjenstand for rettslig
prøving. Behandlingen i Stortinget av fondsloven § 5 annet ledd er knyttet
direkte til instruksen.
(146)
Om innholdet i domstolenes prøvingsrett overfor lovers grunnlovsmessighet
viser jeg til de generelle uttalelser i Rt-1976-1 – Kløftasaken – på side 5-6.
Det er her fremholdt at prøvingsintensiteten vil variere etter karakteren av de
grunnlovsbestemmelser det er tale om. Den inndeling i tre grupper som det her er
vist til, har vært fastholdt i senere rettspraksis, jf. blant annet
førstvoterendes uttalelser i Rt-2007-1281 , avsnittene 73-75.
(147)
Grunnloven § 106 er en bestemmelse til vern om økonomiske rettigheter. Selv
om utviklingen har gått i retning av at fondsmidlene utgjør en stadig mer
begrenset del av de samlede bevilgninger til kirkelige formål, er det ikke
grunnlag for å sidestille bestemmelsen med de regler som regulerer de andre
statsmakters arbeidsmåte eller innbyrdes kompetanse. Fondets verdier er gjennom
Grunnloven etablert som en selvstendig, formålsbestemt, formuesmasse. Det er
forutsatt over meget lang tid av lovgiver, nettopp under henvisning til
grunnlovsvernet, at fondet ikke kan disponeres på annen måte enn hva som ville
vært tilfelle dersom det må betraktes som en selveiende stiftelse eller som
tilhørende et rettssubjekt som kan angis som « Kirken ». Da er man langt fra en
bestemmelse som først og fremst gjelder kompetanseforholdet mellom statsmaktene.
(148)
Jeg tar som mitt utgangspunkt at Stortinget klart har vurdert og bygget på
at forskriften ikke kommer i strid med Grunnloven. Når det er situasjonen, må
domstolene i tvilstilfelle følge lovgivers syn. Mitt syn på saken er imidlertid
at instruksen klart fører til resultater som er i strid med Grunnloven § 106.
Det foreligger ikke slik kvalifisert tvil om grunnlovforståelsen at Stortingets
syn kan være avgjørende. Skal prøvingsretten ha noen realitet, må domstolene i
et slikt tilfelle benytte den.
(149)
Anken må etter dette forkastes.
(150)
Etter det resultatet jeg er kommet til, må ankemotparten tilkjennes
sakskostnader. Det er fremlagt omkostningsoppgave på totalt kr 2 036 031,25
inkludert mva, samt for partshjelperen Den norske kirkes presteforening kr
41 468,75. Kravene tas til følge.
(151)
Jeg stemmer for denne
DOM:
2. |
I sakskostnader for Høyesterett betaler staten
v/Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet til KA Kirkelig
arbeidsgiver- og interesseorganisasjon 2 036 031 –
tomillionertrettisekstusenogtrettien – kroner innen 2 – to – uker fra
forkynnelsen av denne dom. |
3. |
I sakskostnader for Høyesterett betaler staten
v/Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet til Den norske kirkes
presteforening 41 468 – førtientusenfirehundreogsekstiåtte - kroner innen 2
– to – uker fra forkynnelsen av denne dom. |
(152)
Dommer Øie: Jeg er kommet til at instruks av 14. september 2007 om
innløysing og regulering av festeavgift i festeforhold der staten eller statleg
styrde verksemder eig tomta – heretter omtalt som tomtefesteinstruksen – ikke er
i strid med Grunnloven § 106. Som jeg kommer tilbake til, er jeg enig med
førstvoterende i at det i § 106 må innfortolkes et krav om at
Opplysningsvesenets fonds verdier må forvaltes slik at verdiene sikres og
bevares for de formål grunnlovsbestemmelsen skal beskytte. Men jeg har et annet
syn på hva som ligger i dette kravet.
(153)
Før jeg behandler Grunnloven § 106, vil jeg se nærmere på det rettsforhold
tomtefesteinstruksen regulerer. Om tomtefeste heter det i den enstemmige
plenumsdommen i Rt-2007-1281 – Øvre Ullern-dommen – avsnitt 101 og 102:
|
« Ved tomtefeste er det grunnleggende
at man står overfor en interessekollisjon ved at det er tale om to parter
med hver sin interesse i eiendommen. Grunneieren eier grunnen, mens festeren
eier den eller de bygningene som er oppført på eiendommen. Ved avveiningen
har det sentral betydning at festerens økonomiske innsats nærmest
unntaksfritt er klart størst. Selv om eksempelet ikke er representativt for
eiendommer hvor det oppføres eneboliger eller fritidshus, nevner jeg likevel
at i salgsprospektet for Øvre Ullern Terrasse hadde de 54 leilighetene en
oppgitt salgssum fra kr 140 000 til 395 000 – avhengig av størrelse og
beliggenhet. Salgssummen for en av de dyreste leilighetene var altså høyere
enn det som få år tidligere var betalt for hele råtomten. Men også ved
eneboliger og fritidshus er det normalt festeren som har ytt den klart
største økonomiske innsatsen. |
|
Ved feste av boligtomt er det tale om å
sikre festerens grunnleggende rett til å ha et sted for seg og sin familie å
bo – noe som var den bærende begrunnelsen bak lovendringen. For de fleste
festerne er det dessuten tale om deres klart største investering. De har en
velbegrunnet forventning om at lovgiveren beskytter deres faktiske
situasjon. Dette illustreres også av at vi utenom festeforholdene har flere
eksempler på at lovgiveren har funnet det riktig å verne rettigheter av
denne karakter – også når det skjer ved inngrep som kan ha en viss karakter
av rettighetsoverføring: » |
(154)
Tomtefeste er altså ansett som et helt særegent rettsforhold med en form for
delt eiendomsrett, hvor det er interessekollisjon mellom fester og bortfester.
Festers økonomiske innsats er nærmest unntaksfritt klart størst, og boligsosiale
hensyn gjør seg sterkt gjeldende.
(155)
Som det går frem av førstvoterendes redegjørelse, bestemmer tomtefesteloven
at verdistigning utover økning i pengeverdien, som hovedregel skal tilfalle
festeren. Men § 15 andre ledd nr. 2 og § 37 første ledd første punktum har
særregler om beregning av festeavgift og innløsningssum på grunnlag av
tomteverdi dersom oppregulering etter tomteverdi utvilsomt er avtalt. Også § 37
første ledd andre punktum har en regel om beregning av innløsningssum på
grunnlag av tomteverdi, og denne regelen gjelder selv om regulering etter
tomteverdi ikke er avtalt. Fordi tomteprisene de senere år har økt vesentlig mer
enn pengeverdien, kan det være av stor økonomisk betydning å kunne beregne
festeavgift og innløsningssum etter tomteverdi.
(156)
Opplysningsvesenets fond har, som førstvoterende har gjort rede for, i
flesteparten av sine kontrakter utvilsomme klausuler om tomteverdiregulering som
gjør at fondet – etter lovens ordning – skulle kunne kreve regulering etter
tomteverdi også i medhold av reglene i § 15 andre ledd nr. 2 og § 37 første ledd
første punktum. Fondet, som vanligvis må antas å ha vært den sterkeste
kontraktspart, har brukt forhåndstrykte avtaleformularer. Derfor er det grunn
til å anta at de private festere av fondets eiendommer har hatt små muligheter
til å påvirke innholdet av avtalene, herunder tomteverdiklausulene.
(157)
Hovedinnholdet i tomtefesteinstruksen er at de tre nevnte lovbestemmelser
ikke skal påberopes i festeforhold der staten eller statlig styrte virksomheter
eier tomten. Blant annet for de eiendommer Opplysningsvesenets fond bortfester,
vil realiteten dermed være at verdistigning som følge av økning i pengeverdien,
skal tilfalle fondet, mens ytterligere verdistigning – som altså skyldes økning
i tomteverdien utover den økning som følger av pengeverdien – skal tilfalle
festeren.
(158)
Med dette som bakgrunn vil jeg nå se nærmere på spørsmålet om
tomtefesteinstruksen er i strid med Grunnloven § 106.
(159)
Førstvoterende har gjort grundig rede for tilblivelseshistorien til § 106 og
for oppfatninger i Stortinget og forvaltningspraksis fra 1814 og frem til i dag.
Disse kilder tilsier etter hans syn at det av § 106 må utledes et krav om at
Opplysningsvesenets fonds verdier må forvaltes slik at verdiene sikres og
bevares til de formål § 106 skal beskytte, og at tomtefesteinstruksen dermed er
i strid med grunnlovsbestemmelsen.
(160)
Jeg er enig i at de forhold førstvoterende fremhever, gir grunnlag for å
innfortolke i § 106 et krav til forvaltningen av verdiene til
Opplysningsvesenets fond. Spørsmålet er imidlertid hva som nærmere ligger i
dette kravet – og mer konkret – om kravet er til hinder for
tomtefesteinstruksen.
(161)
Som det går frem av førstvoterendes redegjørelse, har spørsmålet om
forholdet til § 106 sjelden vært satt på spissen, og et tilfelle som kan
sammenlignes med det foreliggende, har aldri vært vurdert. Ofte er det også
vanskelig å si hvorvidt de valg som er gjort, har vært utslag av et grunnlovssyn
eller har berodd på politiske og praktiske avveininger. De sporadiske
henvisninger til Grunnloven § 106 fremtrer i det vesentlige som
støtteargumenter, og jeg kan ikke se at bestemmelsen noen gang i de nevnte
kilder har blitt utførlig drøftet eller problematisert. Både hensynet til
leilendingene/festerne og hensynet til å sikre fondets verdier har vært trukket
frem i årenes løp. Rekkevidden av det grunnlovsbestemte kravet til forvaltning
av fondets verdier fremtrer derfor som noe usikker. Etter min mening er det ikke
grunnlag for å stille krav utover at forvaltningen må være forsvarlig.
Holdepunkter for at regjeringen skal ha noen grunnlovsbestemt forpliktelse til å
sørge for markedsmessig maksimal avkastning, har jeg vanskelig for å finne.
(162)
Slik jeg ser det, må det ved avgjørelsen av om tomtefesteinstruksen bryter
med kravet til forsvarlig forvaltning, legges vesentlig vekt på hva som har vært
regjeringens formål med tomtefesteinstruksen, nemlig å løse interessekollisjonen
mellom offentlige bortfestere og deres festere på en måte som etter regjeringens
syn gir et mer rettferdig resultat enn det tomtefesteloven gir anvisning på. Som
nevnt innebærer instruksen at verdistigning som følge av økning i pengeverdien,
skal tilfalle de offentlige bortfesterne, mens verdistigning som alene skyldes
økning i tomteverdien, skal tilfalle festerne. Etter min mening er det ikke
dekkende å si at Opplysningsvesenets fond med dette er blitt pålagt å gi bort
deler av sine verdier, selge til underpris eller bruke midler til formål som
faller utenfor § 106. Jeg minner om understrekningen i Øvre Ullern-dommen av
tomtefeste som et helt særegent rettsforhold med en form for delt eiendomsrett
hvor det er interessekollisjon mellom fester og bortfester, og hvor festers
økonomiske innsats nærmest unntaksfritt er klart størst.
(163)
Også de vesentlige endringer som har skjedd i fondets oppgaver siden 1814,
må etter mitt syn tillegges vekt. Som førstvoterende har pekt på, har fondet i
dag svært få av sine opprinnelige oppgaver i behold. Staten og kommunene har
overtatt hele det økonomiske ansvaret for skolevesen og universiteter, og dekker
også det vesentligste av kirkens utgifter. Selv innenfor de begrensede kirkelige
formål det fortsatt er meningen at fondet skal ivareta, strekker ikke fondets
midler til, og avkastningen av fondet har etter hvert blitt redusert til en
integrert del av Stortingets årlige bevilgninger til kirken over
statsbudsjettet. Disse bevilgningene er betydelige – ifølge tall fra
regjeringsadvokaten 1,3 milliarder kroner, altså nesten et like store beløp
hvert budsjettår som det tap det er anført at Opplysningsvesenets fond samlet
sett vil kunne lide. I tillegg kommer bevilgninger fra kommunene på 2,65
milliarder i året.
(164)
Denne utviklingen er illustrerende beskrevet i Sandvik, Prestegard og
prestelønn (1965) side 287 til 288, som førstvoterende har sitert fra. Sandvik
oppsummerer utviklingen slik på side 288:
|
« ... Grunnlovs § 106 byd såleis ikkje
lenger nokon garanti for finansieringa av desse formåla. » |
(165)
Sammenfatningsvis må det kunne sies at det i dag er staten og kommunene som
i det vesentlige ivaretar de formål Grunnloven § 106 var ment å beskytte, ikke
Opplysningsvesenets fond. I en slik situasjon mener jeg at regjeringen – som den
øverste forvalter av fondets verdier – må stå friere til å avgjøre hva som er
forsvarlig forvaltning, enn situasjonen ville ha vært om fondet fortsatt
oppfylte alle de formål grunnlovsbestemmelsen verner.
(166)
Som det går frem av sitatet fra Sandvik som førstvoterende har gjengitt, er
dette riktignok ingen ny situasjon. Den kraftige stigningen i tomteprisene er
derimot relativt ny – den skriver seg fra de siste ti til 15 år. Selv om
tomteverdiene også i tidligere tider har økt betydelig, står økningen de senere
år i en klar særstilling historisk sett. Utviklingen har ikke vært mulig å
forutse. Dette har medført at interessekollisjonen mellom festere og bortfestere
har blitt vesentlig skjerpet de senere år, at tomtefestespørsmål har fått stadig
mer politisk oppmerksomhet, og at tomtefesteloven har blitt endret flere ganger.
(167)
Først da nye regler om blant annet beregning av festeavgift og
innløsningssum var vedtatt ved lov 2. juli 2004 nr. 63, hadde de politiske
myndigheter foranledning til å vurdere om festere av statlig eiendom burde komme
i en annen – og bedre – rettslig posisjon enn tomtefesteloven gir anvisning på,
og om dette ville være i strid med Grunnloven § 106. Allerede i Soria
Moria-erklæringen 13. oktober 2005 ga den da nyvalgte regjering uttrykk for
politisk vilje til å forbedre den rettslige posisjonen for festere av statlig
grunn. Jeg kan på denne bakgrunn ikke se at det kan tillegges avgjørende
betydning at regjering og Storting helt frem til første halvdel av 2000-tallet –
uten forbehold for tomtefesteforhold – har gitt uttrykk for et generelt prinsipp
om sikring av Opplysningsvesenets fonds verdier, se særlig
Ot.prp.nr.97 (2001-2002)
side 8 og
St.meld.nr.41 (2004-2005) side 33.
(168)
Ved vurderingen av grunnlovsmessigheten av tomtefesteinstruksen er det
videre av betydning at Stortinget i forbindelse med endringen i fondsloven § 5
andre ledd har vurdert innholdet i instruksen og funnet den forenelig med
Grunnloven § 106. Jeg er enig med førstvoterende i at vernet etter § 106 faller
inn under kategorien økonomiske rettigheter, hvor vekten av Stortingets syn
kommer i en mellomstilling. Men med den nære tilknytningen det i dag er mellom
de formål bestemmelsen skal beskytte og Stortingets bevilgningsmyndighet, mener
jeg § 106 ligger nær opp til den gruppen av grunnlovsbestemmelser som regulerer
de andre statsmakters arbeidsmåte eller innbyrdes kompetanse, og hvor domstolene
i vid utstrekning må respektere Stortingets syn, jf. Kløftadommen i Rt-1976-1 på
side 5 .
(169)
Stortinget har etter mitt skjønn foretatt en grundig vurdering av
grunnlovsmessigheten av tomtefesteinstruksen, og denne vurderingen oppfyller
utvilsomt de kvalitetskrav som må stilles. Stortingets syn må derfor tillegges
stor vekt.
(170)
På denne bakgrunn finner jeg det klart at tomtefesteinstruksen ikke er i
strid med Grunnloven § 106.
(171)
Saken har reist prinsipielle rettsspørsmål som aldri tidligere har vært
prøvd for domstolene. Staten bør derfor ikke tilkjennes sakskostnader, jf.
tvisteloven § 20-2 tredje ledd.
(172)
Jeg stemmer for at Staten ved Fornyings-, administrasjons- og
kirkedepartementet frifinnes, og at sakskostnader ikke tilkjennes.
(173)
Dommer Endresen: Jeg er kommet til samme resultat som andrevoterende
dommer Øie, men med en annen begrunnelse.
(174)
I. Grunnloven § 106, som oppstiller rammer for bruken av
det benefiserte gods, retter seg mot Stortinget, som selv må vurdere
grunnlovsmessigheten av aktuelle anvendelsesmåter. Det er, slik jeg ser det,
ingen tredjemann som har en slik rett til den aktuelle formuesmasse at
domstolene i deres interesse kan sette en lov til side som stridende mot
Grunnloven § 106.
(175)
Den interesse kirken har i den formuesmasse som i dag forvaltes av
Opplysningsvesenets fond har allerede fra før Grunnlovens vedtakelse vært
begrenset ved at de aktuelle midler også er blitt disponert til beste for skole
og universitet. I Grunnloven § 106 er denne delte interesse kommet direkte til
uttrykk. Jeg kan da ikke se at det kan være grunnlag for å sette til side som
grunnlovsstridig en lov som har en økonomisk konsekvens som ikke med rimelighet
kan sies å krenke den andel av formuesmassen som kirkens interesse i hvert fall
må anses begrenset til.
(176)
Det er etter mitt syn i dag under ingen omstendighet grunnlag for å
opprettholde Grunnloven § 106 som skranke for Stortingets lovgivningsmyndighet.
Forutsetningene som lå til grunn for vedtakelsen av Grunnloven § 106, er ikke
lenger til stede. Kirke og undervisning finansieres i dag i det alt vesentlige
over statsbudsjettet, og kirkens rolle i samfunnet er en helt annen enn i 1814.
(177)
Jeg skal utdype mitt syn på de spørsmål jeg finner avgjørende.
(178)
II. Som førstvoterende har redegjort for, var det
historiske forhold tilbake til tidlig middelalder og de økonomiske realiteter
den nye nasjonen var stillet overfor, som samlet sett førte til den løsning som
på Eidsvoll ble valgt for restene av kirkegodset. Jeg skal for disse forhold
nøye meg med å peke på enkelte trekk i bildet, som har betydning slik jeg ser
saken.
(179)
I middelalderen hadde kirken en meget sterk stilling. Den kan trygt
karakteriseres som en bærende samfunnsinstitusjon. Det har vært fremhevet at
grunnen til at den sentrale kirkemakten fikk en fremstående rolle i det norske
senmiddelaldersamfunnet var at kirkens menn fikk sentrale posisjoner i et
kongerike der kongen personlig gjorde seg lite gjeldende. Samtidig hadde
erkebiskopen gjerne en nøkkelposisjon i styringen av både kirken og riket.
Kirken og staten hadde i mange deler sammenfallende interesser, men kirken
opprettholdt sin suverenitet.
(180)
Kirken hadde også senere, i hvert fall i praksis, ansvaret for en rekke
samfunnsoppgaver utover det som i dag anses som kirkens oppgaver. Som
ankemotparten sterkt har fremhevet, er Norske Lov illustrerende i denne
sammenheng. I bok 2 Om Religionen og Geistligheden er skole, helse og
fattigvesen samlet under kirkens ansvarsområde. Realiteten er da også at
overføringer til kirken til oppfyllelse av disse oppgaver lå nær opp til moderne
beskatning. Christian den III foretok ved reformasjonen i 1536-37 et radikalt
oppgjør med kirkens krav på en selvstendig stilling i forhold til staten.
Biskopene ble fengslet og kirkegodset beslaglagt. Dette medførte at kirken
opphørte å være en selvstendig organisert enhet i forhold til staten.
(181)
De siste rester både av teoretisk og praktisk selvstendighet for kirken
forsvant så ved innførselen av eneveldet, og det er denne tanke om kongen som
øverste myndighet i kirkestyret, som videreføres i Grunnloven. Denne forståelse
av forholdet mellom kirke og stat i den norske forfatning, var ikke omtvistet,
og dette må, som jeg senere kommer tilbake til, etter mitt syn få betydning for
forståelsen av Grunnloven § 106.
(182)
Dette syn på det forfatningsrettslige forholdet har, på det
økonomisk/administrative området, heller ikke vært omtvistet siden. I 1957 ble
det til 1. avdeling av juridisk embetseksamen gitt oppgaven « Statskirkens
stilling etter Grunnloven ». Den sensorveiledning Ingeborg Wilberg skrev er
illustrerende, jf. Jussens Venner serie M side 110. Hun ga uttrykk for at det
kunne være greit innledningsvis å fastslå de prinsipielle utgangspunkter:
|
« 1) Forklare begrepet statskirke og
karakterisere rettsforholdet mellom kirke og stat, og få klart frem at
statskirken ikke er noen selvstendig organisatorisk enhet, men statens
religionsvesen; 2) kort skissere Grunnlovens statskirkeordning og få frem at
det er de vanlige statsorganer, Kongen og Stortinget som har styringsmakten
i kirken, og at fordelingen av myndigheten i det vesentlige er den samme i
kirkesaker som i andre statssaker. » |
(183)
Utsagn i offentlige dokumenter og i den politiske debatt om rettigheter for
kirken i relasjon til det benefiserte gods, må etter mitt syn leses med dette
som bakgrunn.
(184)
III. Før jeg vender tilbake til Grunnloven § 106, skal jeg
si noe om utstrekningen av domstolenes rett til å prøve grunnlovmessigheten av
lover i sin alminnelighet, og dernest se nærmere på prøvelsesretten i relasjon
til Grunnloven § 106. Det vil i denne siste sammenheng stå sentralt å avklare om
noen institusjon forskjellig fra staten er gitt en vernet posisjon i forhold til
bestemmelsen. Spørsmålet om hvorvidt det er prøvingsrett i forhold til en
grunnlovsbestemmelse, har nær sammenheng med relativiseringen av intensiteten i
grunnlovsvernet, men denne relativisering forutsetter at det først tas stilling
til om det overhodet er noen prøvelsesrett i den aktuelle relasjon.
Førstvoterende har redegjort for den tredeling Høyesterett pekte på i
Kløfta-dommen. Høyesterett fremhevet her at domstolene i vid utstrekning må
respektere Stortingets eget syn på grunnlovsbestemmelser som regulerer de andre
statsmakters arbeidsmåte eller interne kompetanse. Det er formentlig et
understatement, og Høyesterett har ikke ved noen anledning satt en lov til side
som grunnlovsstridig på dette området. Høyesteretts avgjørelse i Rt-1987-473
viser nok at prøvingsretten rekker langt, men saken var spesiell ved at det var
staten som påberopte Grunnloven, og saken ble løst ved at den aktuelle lov ble
tolket slik at den samsvarte med Grunnloven.
(185)
Det er også slik at den tredeling Høyesterett etablerer ved Kløfta-dommen
ikke dekker alle grunnlovsbud. Det er klart nok at Grunnloven også inneholder
bestemmelser som ikke kan overprøves av domstolene, men den nærmere avgrensning
kan være usikker. I Castberg, Norges Statsforfatning I, tredje utgave side 43 er
dette sammenfattet slik:
|
« Mange av de regler som tilhører
statsforfatningsretten, er av den art at de ikke håndheves av domstolene.
Stort sett gjelder dette om alle de rettsregler som pålegger Kongen
personlig en handleplikt. Dette er ikke til hinder for at slike regler må
anses for gyldige rettsregler. » |
(186)
Det er etter mitt syn naturlig å ta utgangspunkt i at domstolenes rett til å
prøve lovers grunnlovsmessighet ble utviklet ved en rekke tvister mellom staten
og borgerne, og det er helt gjennomgående slik at det er nødvendigheten av å gi
borgerne beskyttelse mot staten, som fremheves som grunnlag for prøvelsesretten.
Når en kommer utenfor det kjerneområdet som utgjøres av individenes forhold til
staten, er prøvingsretten nødvendigvis mer usikker ettersom andre
problemstillinger ikke vurderes av Høyesterett i den perioden da prøvingsretten
etableres.
(187)
I L.M.B. Auberts prøveforelesning i 1864, Om den dømmende makt, konstaterer
han at domstolene har prøvelsesrett også overfor Stortingets lover, i det han
peker på at domstolene er individenes vern overfor de øvrige statsmakter. For
forholdet mellom statsmaktene, og det defineres vidt, forutsetter Aubert at
rettslig avklaring eventuelt må skje ved riksrettssak.
(188)
Høyesteretts dom i Børre Knutsen-saken, Rt-1983-1004 , har interesse i denne
sammenheng. Førstvoterende fremhevet på side 1015:
|
« Uansett om det vil kunne hevdes at
loven ikke harmonerer med den evangelisk-lutherske religion, kan jeg ikke se
at dette gir rettslig grunnlag for å anse Grunnloven § 2 annet ledd og § 4
krenket. Etter min oppfatning kan disse bestemmelser ikke forstås slik at de
oppstiller skranker for statens alminnelige lovgivning. |
|
Dette betyr selvsagt ikke – slik det,
kanskje noe retorisk, har vært formulert – at bestemmelsene da bare er tomme
ord. Bestemmelsene innebærer blant annet at Kongen i statsråd er øverste
kirkestyre, og at han i denne egenskap har plikt til å handle innenfor
rammen av den evangelisk-lutherske religion, til å håndheve og beskytte
denne. » |
(189)
IV. Spørsmålet i vår sak er i hvilken utstrekning
domstolene kan prøve om tomtefesteinstruksen er i strid med Grunnloven § 106.
Som førstvoterende har påpekt, kan det etter omstendighetene ikke tillegges vekt
at det formelt sett er en kongelig resolusjon som er gjenstand for rettslig
prøving. Førstvoterende bygger imidlertid på at det her er en prøvelsesrett, og
at saken med hensyn til prøvelsesintensitet må anses å gjelde mellomkategorien
økonomiske rettigheter. Jeg ser dette på en annen måte.
(190)
Å anse saken å gjelde økonomiske rettigheter, må etter mitt syn bygge på en
forutsetning om at det er en berettiget hvis interesser kan anses krenket. Jeg
kan ikke se at det er tilfellet. Allerede det jeg har sagt innledningsvis om
forholdet mellom kirken og staten i 1814, gjør at det må kunne ses bort fra at
man den gang anså kirken som noe forskjellig fra staten. I Høyesteretts dom
Rt-1911-106 understrekes synspunktet:
|
« Efter enevoldsmagtens indførelse
kommer imidlertid endnu tydeligere og mere afgjort den retsopfatning
tilsyne, at staten i sin disposition og raadighed over det beneficerede gods
ikke pligter at tage hensyn til enkeltinstituterne, kirken og presteembedet,
saaledes at disse skulde som uafhængige stiftelser nyde en overfor staten
retslig beskyttet økonomisk selvstændighed. » |
(191)
På riksforsamlingen ble det da også vist til den moralske person hvis
interesse det var tale om å verne. Jeg kan ikke se dette som noe annet enn et
uttrykk for det formål man ønsket å videreføre.
(192)
Justisdepartementets lovavdeling konkluderer i en uttalelse 23. november
2000 side 14 ( JDLOV-1999-15218 ):
|
« Bestemmelsen i Grunnloven § 106
første punktum ble til sist vedtatt med 69 mot 40 stemmer. Som det fremgår,
er det vanskelig å fastslå klart og entydig hva som var den reelle hensikten
med forslaget. Det som imidlertid synes sikkert, er at formålet ikke var å
beskytte eiendomsretten til noen form for kirkelig rettssubjekt. » |
(193)
Ved lov i 1821 ble Opplysningsvesenets fond opprettet. At dette fondet ikke
ble tilgodesett syv år tidligere er for så vidt klart nok, men jeg kan heller
ikke se at fondet trådte i noen annen berettigets sted da fondet ble opprettet.
Opplysningsvesenets fond måtte antakelig allerede i 1821 anses gjort til et eget
rettssubjekt, men det innebærer ikke at fondet i den aktuelle relasjon får en
egeninteresse. Fondet må sees som en forvalter eller trustee for de
bakenforliggende interesser.
(194)
I Hertzberg, Om Eiendomsretten til det norske Kirkegods, 1898, bekreftes
dette heller ettertrykkelig:
|
« Af det saaledes af Lovgivningen
fastholdte Synspunkt følger det imidlertid videre, at ligesom det i 1821 var
Statsmyndighederne, som ved Lov kaldte O.F. tillive som den fælles
Representant for de i Grl. § 106 konstitutionelt sikrede Formaal, staar det
de samme Statsmyndigheder frit for naarsomhelst atter at opløse nævnte Fond,
berøve det Egenskaben af særskilt Rettssubjekt og f. Ex. fordele dets Midler
paa en Flerhed af nye Kasser. » |
(195)
Ankemotparten har særlig fremhevet at Opplysningsvesenets fond må sees som
en selveiende stiftelse eller formuesmasse. Det kan synes noe anstrengt allerede
ved at det er staten som råder over formuesmassen, men det er også vanskelig å
finne spor av denne betraktningsmåten i statsrettslitteraturen. Jeg nøyer meg i
denne sammenheng med å vise til Gaarder, Fortolkning over Grundloven, 1845, side
228:
|
« At forresten Stortingets Raadighed
over Statens Indtægter og Eiendomme er den samme, hvad enten disse ere
henlagte under og tilhørende visse særskilte Fonds, Kasser eller
Indretninger, kan ikke betviles. Saadanne særskilte Afdelinger af
Statsformuen have nemlig alene deres Grund i Befordringen af en bedre
Ekonomi og letter Oversigt over de til de enkelte Statsøiemed udforderlige
Summer, og kunne intet forandre i den finansielle Statsmyndigheds
Dispositionsret over den hele Statsformue. Kun maa Stortingets Raadighed
over saadanne særskilte Fonds være underkastet de Indskrænkninger, som flyde
enten af Grundlovens egne Bestemmelser (jfr. Grl.s § 106) eller af andre
retsgyldige private eller offentlige Dispositioner, saalenge ikke disse paa
lovlig Maade ere hævede. » |
(196)
Fra nyere tid viser jeg til Ot.prp.nr.41 for 1953, Om lov om presteboliger
og prestegårder, side 19:
|
« Når departementet likevel mener en
bør holde på prestegårdene der det ikke er særskilt grunn til å selge, er
det ut fra de samme synsmåtene som Prestelønningskomitéen ellers legger
fram: den verdauk prestegårdene får bør komme Opplysningsvesenets fond og
dermed hele samfunnet til gode. Det er verdifullt å ha eiendommer som
samfunnet rår over til de samfunnsformål det må skaffes rom til. Det er
rimelig å holde på eiendommer som fra før er i samfunnets eie i stedet for å
kjøpe eller ekspropriere privat eiendom. » |
Det som særlig er av interesse er at det er hele samfunnet som
forutsettes å nyte godt av eiendomsmassens verdiøkning.
(197)
Opplysningsvesenets fond opptrådte som part i Sørheim-saken, Rt-2007-1308 ,
men partsstillingen ble ikke berørt. Jeg kan under ingen omstendighet se at
aksept av fondets søksmålskompetanse sier noe om fondets underliggende posisjon
i forhold til de midler som forvaltes, jf. Høyesteretts kjennelse 7. april 2010
i sak HR-2010-568-A . Saken gjaldt dessuten ivaretakelse av fondets interesser i
forhold til en privat medkontrahent, og avgjørelsen sier da ikke noe om hvorvidt
fondet også har en egeninteresse som kan ivaretas i forhold til staten.
(198)
Det vil fremgå av det jeg har sagt så langt at fondet ikke har noen slik
egeninteresse, og spørsmålet blir da om en mer abstrahert kirkelig interesse har
et slikt vern etter Grunnloven § 106 at domstolene likevel kan prøve en lovs
forhold til denne bestemmelsen.
(199)
Den rettslige karakter av bestemmelsen i Grunnloven § 106 er berørt av
Henrik Lundh, Forelesninger over Forvaltningsrett, Oslo 1937 side 128 følgende:
|
« Kirken er en del av staten. Kirkens
formue tilhører staten. Statsmyndighetene er derfor fullt ut herre over
dette forhold. – For en moderne og fordomsfri betraktning skulde det være
temmelig klart at man ikke i våre dager så å si av begrepsmessige grunner
kan oprettholde kirken som en egen stat i staten i den form som det stadig
fra geistlig hold er tatt til orde for. Noe ganske annet er at
statsmyndighetene ved regulerende bestemmelser til en viss grad kan binde
sig selv. » |
(200)
Lundh bygger på statens eiendomsrett, hvilket partene er enige om at det
ikke er grunn til å ta stilling til i vår sak, men det er den siste del av det
siterte som etter mitt skjønn peker i riktig retning.
(201)
At Høyesterett kan prøve grunnlovsmessigheten av lover også i forhold til
Grunnloven § 106, kan umiddelbart synes fastslått allerede ved Høyesteretts dom
i Rt-1911-106 . Denne avgjørelsen gjaldt imidlertid dels spørsmålet om hvilke
eiendommer som inngikk i formuesmassen det benefiserte gods og dernest om en
bestemt eiendom eventuelt var overført med påhefte av en særlig rett for
menigheten knyttet til denne eiendommen. Dommen sier ikke noe om hvorvidt
Høyesterett også kan prøve om en lov som relaterer seg til fondets forvaltning
eller anvendelse, må anses å stride mot Grunnloven.
(202)
Ved vedtakelsen av Grunnloven § 106 ble det lagt begrensninger på Stortinget
hva angår rådigheten over det benefiserte gods. Det er ikke noen tvil om at
dette var ment som en realitet, og selv om Stortinget ikke ofte har vist til
bestemmelsen i sine forhandlinger, er det ikke tvil om at bestemmelsen også har
vært oppfattet slik. I fravær av noen annen berettiget enn de formål som skulle
tilgodeses, kan bestemmelsen imidlertid etter mitt syn vanskelig sees som noe
mer enn en instruks til Stortinget, som Stortinget selv må avgjøre rekkevidden
av. Resultatet blir for så vidt det samme om man vil opprettholde en
prøvelsesrett, men da slik at Stortingets syn må være avgjørende med mindre det
foreligger helt ekstraordinære omstendigheter.
(203)
V. I den utstrekning domstolene skal prøve
tomtefesteinstruksens forhold til Grunnloven § 106, må det tas stilling til
hvilke interesser bestemmelsen beskytter. Grunnlovens påbud er altså at fondet
skal anvendes til beste for geistligheten og til opplysningens fremme. For så
vidt angår geistligheten, synes det klart at den naturlige ivaretakelse av denne
interesse i dag må være Den norske kirke. Det har, særlig fra kirkelig hold,
vært hevdet at det samme må gjelde for opplysningens fremme. Det er i denne
sammenheng vist til kirkens helt sentrale rolle som ansvarlig for skolestellet.
(204)
I et historisk perspektiv er dette ikke en urimelig betraktningsmåte, men
det er entydige konkrete holdepunkter for at dette ikke var intensjonen med
bestemmelsen. Allerede før 1814 var det etablert at ikke bare allmueskolene, men
også Universitetet skulle tilgodeses ved salg av benefisert eiendom, og i
debatten på Eidsvoll om anvendelsen av denne formuesmassen, ble hensynet til
skole og universitet særlig fremhevet. Riksforsamlingsmann Midelfart skal ha
uttrykt seg slik:
|
« Men Sjælene frelses ikke ved Røgelser
eller Geistelighedens Bønner, men kuns ved Moralitets og sand Oplysnings
Utbredelse: denne fremmedes ved Skoler og Universiteter og disse kunde ikke
bestaa uden Penge. Sand Oplysning oplivede alt Godt; Friheden selv blev
vunden ved den. Oplysningen blandt Almuen paa Landet var saa ringe og
Bondens ulyst til at give Bidrag til Skolevæsenet saa almindelig, at det
maatte ansees for bare godt, at det beneficerede Gods gav Midler til
Skolevæsenets Forbedring. |
|
...Han holdt for, at Godset burde
sælges, men at Kjøbesummerne burde anvendes til Universiteter og Skoler og
disses Læreres Lønninger hvilke især i Almueskolerne var skammeligen ringe.
» |
(205)
Realiteten i dette har da også vært erkjent i den juridiske teori. I T. H.
Aschehoug, Norges nuværende statsforfatning, andre utgave 1892 bind 2 side 484
heter det:
|
« Kirkens grundlovsmæssige Ret til
dette Fond er dog ikke udelukkende, idet baade Capital og Renter ogsaa kunne
anvendes til fremme af den verdslige Oplysning. » |
(206)
I en mer moderne språkdrakt heter det, med henvisning til Aschehoug, i
Fliflet, Grunnloven med kommentarer, 2005 side 451:
|
« Kirken har imidlertid ikke etter
Grunnloven noen eksklusiv rett til dette fond, da så vel kapitalen som
rentene også skal kunne anvendes til fremme av den verdslige opplysning. »
|
(207)
Kostnadene til skolevesenet fikk snart et omfang som ikke på noen måte kunne
dekkes av Opplysningsvesenets fond. Jeg kommer tilbake til dette, men i denne
sammenheng er det tilstrekkelig å vise til at fondet etter hvert ble disponert
alene til beste for kirkelige formål, og ved vedtakelsen av lov om
Opplysningsvesenets fond i 1996, ble fondets formål fastsatt å være å tilgodese
Den norske kirke. Jeg nevner dette for å presisere at hverken den faktisk
endrede disponering eller formålsbestemmelsen i loven, endrer forståelsen av
Grunnloven § 106. Det er klarligvis ikke noe konstitusjonelt hinder for at
Stortinget kan endre loven til igjen å omfatte undervisningssektoren, for
dernest å tilgodese begge sektorer.
(208)
Det har interesse i denne sammenheng at Prestelønningskomiteen i 1939, som
grunnlag for et forslag om sammenslåing av ulike offentlige fond, i Innstilling
III side 27 følgende, foreslo at en tredjedel av Opplysningsvesenets fonds
kapitalfond skulle skilles ut som et eget Universitetsfond. Det var naturligvis
slik at også skolevesenet ellers skulle tilgodeses, men utvalget hadde allerede
innledningsvis konstatert at fondet ikke engang var tilstrekkelig til å dekke
kirkens utgifter, og anla den pragmatiske betraktning at utskillelsen av et
Universitetsfond, ville være tilstrekkelig til « at en kan anse fondets
forpliktelser overfor 'Oplysningens Fremme' tilgodesett etter grl. § 106 og
gjeldende lovgivning ».
(209)
Jeg ser det da slik at det ikke under noen omstendighet kan være grunnlag
for å anse en lov som griper inn i fondets formue som grunnlovsstridig med
mindre inngrepet er så omfattende at det med rimelighet må kunne sies også å
krenke den andel av formuesmassen som kirkens grunnlovsbeskyttede interesse i
hvert fall må anses begrenset til. Da det vesentligste, og langt mer enn
halvdelen av fondets verdier er i behold, må også denne tilnærmingsmåte føre til
at den omtvistede instruks til Opplysningsvesenets fond ikke kan anses
grunnlovsstridig.
(210)
VI. Jeg finner det riktig også å si noe om hvorvidt endrede
omstendigheter kan ha ført til at Grunnloven § 106 ikke lenger kan opprettholdes
som skranke for lovgiver. Som det er redegjort for i førstvoterendes votum, er
dette en av statens hovedanførsler i saken.
(211)
Selv om det ikke er avgjørende for den problemstillingen som er reist,
finner jeg da først å burde redegjøre for mitt syn på om Grunnloven § 106 kan
sees som et forbud mot at ikke bare fondets avkastning, men også dets kapital,
anvendes til de i Grunnloven angitte formål. Jeg finner ikke tilstrekkelig
grunnlag for å oppstille noen slik grunnlovsbestemt begrensning i statens
rådighet, og antar at dette har vekt ved vurderingen av betydningen av de
endrede forhold.
(212)
Grunnlovsbestemmelsen gir etter sin ordlyd klart ikke noe holdepunkt for en
slik forståelse. Under forhandlingene på Eidsvoll ble det fra flere hold
understreket at den aktuelle formuesmasse måtte anvendes i tråd med givernes
forutsetninger. Gitt omstendighetene omkring kirkens erverv og det faktum at det
i alt vesentlige er tale om overdragelser fra før reformasjonen, var det klart
nok rom for et avvikende syn på betydningen av disse forutsetninger. I denne
sammenheng er det mer maktpåliggende å understreke at det ikke med rimelighet
kan anses å ha vært en gjennomgående forutsetning fra givernes side at kirken
ikke skulle kunne anvende det mottatte til kirkens beste.
(213)
Tidligere tiders praksis gir heller ikke støtte for det synspunkt at
kirkegodset ikke kunne avhendes og anvendes til de prosjekter innenfor sektorene
kirke og skolevesen, som staten til enhver tid måtte ha behov for å få
finansiert. Store deler av kirkegodset var i 1814 avhendet, og midlene var i
stor utstrekning inngått i statskassen uten noen særskilt binding til særlige
formål.
(214)
Det er gjennomgående vanskelig å finne noe sikkert holdepunkt i den
etterfølgende statspraksis. Allerede ved opprettelsen av Opplysningsvesenets
fond i 1821 valgte den lovgivende forsamling å binde fondets kapital. Dette har
man rimeligvis senere forholdt seg til. Det sier ikke mye om forståelsen av
Grunnloven i denne henseende. Derimot er det en uttalelse fra den komité som i
1818 skulle forberede Stortingets behandling av forslaget til lov om forvaltning
av det geistlige fond, som klart forutsetter at grunnloven beskyttet kapitalen.
Synspunktet anvendes som argument mot et alternativt forslag, som komiteen ikke
fant grunn til å følge opp. Synspunktet utdypes ikke, og jeg har ikke funnet
uttalelsen avgjørende for forståelsen av § 106.
(215)
Førstvoterende har i denne sammenheng også trukket frem endringen av lov
angaaende det beneficerede Gods i 1848. Jeg kan ikke se at Stortinget i denne
sammenheng tar stilling til om Grunnloven § 106 må anses å være til hinder for
at også fondets kapital anvendes til de angitte formål. Det var i 1848 i det
hele tatt ikke spørsmål om Stortingets kompetanse. Det var Stortinget som
allerede i 1842 hadde tatt opp at regjeringen ikke hadde anledning til
fortsatt å disponere over kirkegodset i henhold til de tidligere rescripter i
strid med lov om det beneficerede gods. At Stortinget i denne sammenheng også
viste til Grunnloven § 106 kan vanskelig tillegges vekt; i hvert fall ikke i
denne sammenheng. Lovendringen i 1848 synes heller ikke i samtiden å ha blitt
oppfattet å ha noen prinsipiell betydning utover at tapping av fondet til andre
formål, ble stanset. I Brandts tingsrett fra 1867 side 247 fremheves det at
Grunnloven § 106 først etter lovendringen i 1848 er gitt full anvendelse. Han
tilføyer så:
|
« Men med denne Indskrænkning er
Statens Ret til at bestemme Anvendelsen af det beneficerede Gods ikke
undergaaet nogen Forandring. » |
Dette synspunktet ble opprettholdt uendret i de to senere utgaver av
boken.
(216)
Jeg har allerede sitert fra Aschehoug og Fliflet, som begge bygger på at
kapitalen kan angripes. Jeg legger likevel større vekt på at det ikke ved
opprettelsen er definert noe bundet fond, og at spørsmålet om et bundet fond
først får nevneverdig økonomisk realitet om man skulle mene at det av Grunnloven
fulgte en slik begrensning at fondets midler bare kunne anvendes i den
utstrekning avkastningen oversteg det som var nødvendig for en verdisikring av
fondet. En slik begrensning er det klart nok ikke grunnlag for å innfortolke.
Inflasjonssikring av fondets finansaktiva ble innført ved lovendring i 2002, men
dette ble etter kort tid funnet å føre til uheldige begrensninger, og ved
lovendring i 2006 ble tilføyelsen om indeksregulering strøket.
(217)
Det har ellers mer overordnet vært antatt at det ikke gjelder andre
rådighetsbegrensninger enn det som følger av formålsangivelsen. Gitt de
lovfestede begrensninger kan det være uklart hvor langt slike uttalelser rekker,
men de uttrykker utvilsomt en alminnelig oppfatning av at staten står heller
fritt i rådigheten over de midler som er plassert i fondet. I Høyesteretts
avgjørelse Rt-1911-106 er det uttrykt slik:
|
« At paragrafen skulde have paalagt
administration og lovgivning andre baand eller indskrænkninger med hensyn
til det i paragrafen omhandlede beneficerede gods, finder jeg ikke at kunne
antage. Den hele retsudvikling indtil da havde paa det mest utvetydige vist,
at staten udøvet den fulde dispositionsret over det beneficerede gods og det
endog i saadan utstrækning, at store værdier af dette var taget i beslag til
udelukkende verdslige statsformaal. Det var dette sidste og kun dette sidste
paragrafen skulde sætte en tilstrækkelig stopper for. » |
(218)
I samme retning uttaler Justisdepartementet seg i en uttalelse til
Kirkedepartementet i 1950:
|
« Disse verdier vil under enhver
omstendighet uten særskilte innskrenkninger kunne anvendes til «
Geistelighedens Bedste og Oplysningens fremme », men også bare til disse
formål, jfr. Grunnloven § 106. » |
(219)
Grunnlovens ord gir klart ikke noe holdepunkt for at ikke også kapitalen kan
anvendes til sitt formål. Den begrunnelse at giveres og testatorers ønsker
skulle respekteres, peker heller ikke i den retning. Det at hovedtemaet på
riksforsamlingen var om midlene skulle anvendes som grunnkapital for
nasjonalbanken eller ikke, gir heller ikke noe holdepunkt for en slik
forståelse. Jeg er på dette grunnlag kommet til at Grunnloven ikke er til hinder
for at kapitalen anvendes til de i Grunnloven angitte formål.
(220)
VII. Da Grunnloven § 106 ble vedtatt i 1814, var
forutsetningen at fondets avkastning skulle finansiere kirken og skolevesenet,
eller i det minste statens bidrag til dette. I stortingsforhandlingene fra 1818
side 654 er det følgende gjengitt fra proposisjonen til ny lov om det
benefiserte gods:
|
« Det var derfor flere Formaal, som
haddes for Øie ved den fremlagte Lov: dels vilde man fremme religiøs og
videnskabelig Oplysning i Riget ved at sikre Oplysningsvæsenet de dertil
fornødne Fonds og Midler, dels vilde man lette Statssamfundet for de paa
Udgiftsbudgettet hidtil opførte Summer til Lærerstandens og
Oplysningsvæsenets Understøttelse, endelig vilde man ogsaa fremme
Landøkonomien. » |
(221)
Dette viste seg snart aldeles urealistisk. Etter hvert ble en stadig økende
del av kostnadene til skolevesenet finansiert ved tilskudd fra staten, og fra
budsjettåret 1926/27 ble ikke noen del av utgiftene til folkeskolevesenet lenger
belastet fondet. Frem til 1963 var 2/9 av inntektene forbeholdt Universitetet,
men fra 1963 har avkastningen av fondet i sin helhet vært disponert til fordel
for Den norske kirke. Det er illustrerende for den utvikling som har funnet sted
at fondets totalverdi ikke overstiger 10 % av Kunnskapsdepartementets siste års
budsjett.
(222)
Selv om avkastningen av fondet etter hvert gikk til kirken alene, var
inntektene helt utilstrekkelig, og en økende del av kirkens kostnader ble dekket
over statsbudsjettet. I 1985 besluttet så Stortinget at avkastningen ikke lenger
skulle gå til den vanlige driften av Den norske kirke, men kun til særskilte
formål. Prestelønner og kirkens øvrige ordinære driftskostnader dekkes over
statsbudsjettet.
(223)
Som jeg tidligere har nevnt hadde kirken i 1814 en dominerende posisjon i
samfunnslivet, ikke minst innen skolevesen og fattigstell. Kirkens rolle var
lenge meget betydelig selv om det gradvis skjedde en verdsliggjøring av disse
statsoppgaver, og kirkens rolle stadig ble redusert frem til det siste formelle
bånd til skolen ble brutt ved innføringen av livssynsfaget i skolen i 1997. Det
er for meg klart at det ikke uten videre kan tas for gitt at de givere som har
overført verdier til en kirke med krevende oppgaver som skole, helse og
fattigstell som sitt ansvarsområde, ville ha funnet det bedre i tråd med sine
forutsetninger at midlene disponeres til rent kirkelige formål enn at de
anvendes til de samfunnsoppgaver kirken var ansvarlig for da gavene ble gitt.
Parallelt med dette er det over lang tid skjedd store forandringer i
kirkeforfatningen. Kirken har fått et eget styringsverk med egne organer som
gjør det lettere for kirken som åndssamfunn å fremme eget syn uavhengig av det
syn de øverste statlige kirkelige organer måtte ha. Det er all grunn til å tro
at denne utviklingen vil vedvare. Etter et forutgående bredt forlik mellom alle
partier, ga et samlet Storting den 13. juni 2008 klarsignal til grunnleggende
endringer i forholdet mellom stat og kirke.
(224)
Det vil følge allerede av den sammenfatning jeg har gitt at forutsetningene
for vedtakelsen av bestemmelsen i Grunnloven § 106 i enhver relevant henseende
er totalt endret, og spørsmålet er om grunnlovsbestemmelsen da kan opprettholdes
som skranke for lovgiver. Dette fremstår som en iøynefallende problemstilling,
og det kan være egnet til å overraske at den ikke tidligere har fått større
oppmerksomhet. Ny er problemstillingen ikke.
(225)
Allerede i 1937 skriver Lundh, Forelesninger over forvaltningsrett side 128:
|
« Men denne bestemmelse (Grunnloven §
106) må nu fortolkes ut fra en moderne, samfundsbestemt innstilling. » |
(226)
Han tilføyer at forvaltningen, som det gjentatte ganger tidligere hadde vært
foreslått, « bør overføres til Finansdepartementet som her bør være det
administrative centralorgan ».
(227)
I Gudmund Sandviks bok « Prestegard og prestelønn » side 317 konstateres det
kort at bestemmelsen er utløpt på dato:
|
« Men dermed er det òg sagt at
grunnlovs§ 106 har mist sin aktualitet, at han ikkje lenger gjeld slik
grunnlovsgjevarane hadde tenkt han. I dag tener paragrafen berre som ei
byråkratisk forskrift for statshushaldet. |
|
Skulle det bli slik ein gong i framtida
at det må koma eit skilje mellom kyrkje og stat, da må mange
grunnlovsparagrafar endrast, og Stortinget må stå fritt i kva endringar det
vil og ikke vil gjera » |
(228)
Tilsvarende synspunkter er fremhevet i NOU 2006:2 , Staten og Den norske
kirke, side 156:
|
« I dag har heller ikke § 106 noen
rettslig eller praktisk funksjon, og ordlyden er dessuten misvisende, siden
midler ikke lenger gis til verdslige opplysningsformål. Dersom man ønsker å
liberalisere regelverket for OVF, kan det også være naturlig å begynne med å
oppheve grunnlovsparagrafen. På den annen side kan det hevdes at § 106
heller ikke gjør noen skade, og at Grunnloven er full av paragrafer som ikke
lenger har noe reelt innhold, uten at de er fjernet av den grunn. » |
(229)
På den foregående side i utredningen trekker utvalget den rettslige
konsekvens:
|
« Uansett hvordan eierforholdene til
Opplysningsvesenets fond (OVF) vurderes, vil Stortinget stå rettslig fritt
til å fatte en beslutning. Det vil være et politisk spørsmål som Stortinget
fritt kan ta stilling til. » |
(230)
Det synes for øvrig over lengre tid å ha vært bred oppslutning om det syn at
det må finnes politiske løsninger på de mange spørsmål av økonomisk karakter i
forholdet mellom stat og kirke. I
Innst.S.nr.187
(2000-2001) er Opplysningsvesenets fond tema. Meningene er delte, men på ett
punkt er det enighet. Det gjelder politiske spørsmål, og det må finnes politiske
løsninger:
|
« Komiteens flertall, medlemmene fra
Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, ser liten
hensikt i at man i dagens situasjon går inn i spørsmålet om hvem som 'eier'
Opplysningsvesenets fond. Spørsmålet har liten praktisk interesse, og vil
uansett måtte finne sin politiske løsning ved en eventuell fremtidig endring
av de rettslige relasjoner mellom kirke og stat. |
|
Komiteens medlemmer fra Kristelig
Folkeparti og Venstre har merket seg at Kirkerådet bestemt bestrider
lovavdelingens bastante konklusjon og i en egen betenkning anfører juridiske
motforestillinger til utredningen fra Justisdepartementet. |
|
Disse medlemmer mener de juridiske
utredninger viser at det på juridisk grunnlag er vanskelig å trekke entydige
konklusjoner om eierforholdet til fondet. Disse medlemmer vil derfor avvise
Regjeringens konklusjon om at fondet utvetydig er statens eiendom. Disse
medlemmer mener videre at stillingstagen til eiendomsspørsmålet til slutt må
tas på politisk grunnlag ut fra hva en mener er fondets formål. » |
(231)
I
Innst.S.nr.108 (2005-2006) side 6 skriver den samlede kirke-, utdannings- og
forskningskomiteen:
|
« Komiteen viser til
Justisdepartementets konklusjon i forhold til eiendomsretten til
Opplysningsvesenets fond. Komiteen er enig med Gjønnes-utvalget i at uansett
hvordan eierforholdene til fondet vurderes, vil dette være et politisk
spørsmål som Stortinget står rettslig fritt til å ta stilling til i
forbindelse med behandlingen av (Gjønnes-)utvalgets innstilling. » |
(232)
Når det likevel ikke uten videre kan konstateres at tiden har løpt fra § 106
som skranke for Stortinget, skyldes det at det departement som har hatt ansvaret
for Opplysningsvesenets fond, i stor utstrekning har ordlagt seg som om
bestemmelsen har hatt full aktualitet også i tiden etter at forutsetningene for
bestemmelsen var bortfalt. I noen utstrekning kan det sies at Stortinget i det
minste har tatt slike synspunkter til etterretning.
(233)
Etter mitt syn foreligger det ikke noen statspraksis som kan gi Grunnloven §
106 et forlenget liv. Jeg har allerede nevnt at de sentrale forhold vedrørende
fondet helt siden 1821 har vært regulert ved lov. Som partene i vår sak er enige
om, er de rettslige begrensninger i råderetten som følger av § 106 i liten grad
blitt utfordret. De synspunkter som fremkommer om overordnede rettslige
problemstillinger, er gjerne helt løsrevet fra noe aktuelt rettslig problem, og
kan slik sett snarere sees som en rettslig posisjonering enn som en klargjøring
av de rettslige grenser. Det er også gjennomgående problematisk å avgjøre om
Grunnloven i den enkelte sammenheng henvises til som skranke eller som
tolkingsmoment. Hertil kommer at statspraksis etter hvert er blitt uten enhver
økonomisk realitet samtidig som det overordnede spørsmål om forholdet mellom
stat og kirke nærmest har vært under kontinuerlig debatt. Hensett til den
posisjon kirken har hatt og fortsatt har i det norske samfunn, synes det
nærliggende å se det slik at politikerne har valgt å videreføre
Opplysningsvesenets fond og har latt avkastningen gå til kirken alene, som et
politisk valg snarere enn som en følge av en opplevd rettslig nødvendighet.
(234)
Det er påpekt fra politisk hold at de vanskelige spørsmål som må finne sin
løsning ved en fristilling av kirken også i økonomisk henseende, er av politisk
karakter. Jeg er enig i det, og det gjelder etter mitt syn i samme grad for
spørsmålet om hvordan Opplysningsvesenets fond bør forvaltes.
(235)
Det står da tilbake at tiden har løpt fra Grunnloven § 106. De formål som
begrunnet regelen er i dag ivaretatt av staten på annen måte, og de øvrige
særlige forutsetninger som begrunnet bestemmelsen er ikke lenger til stede.
Bestemmelsen kan etter mitt syn ikke opprettholdes som skranke for lovgiver.
(236)
Jeg stemmer for at staten ved Fornyings-, administrasjons- og
kirkedepartementet frifinnes, og at sakskostnader ikke tilkjennes.
(237)
Dommer Skoghøy: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med
annenvoterende, dommer Øie.
(238)
Dommer Stabel: Likeså.
(239)
Dommer Tjomsland: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med
førstvoterende, dommer Støle.
(240)
Dommer Matningsdal: Likeså.
(241)
Dommar Utgård: Det same.
(242)
Dommer Tønder: Likeså.
(243)
Dommer Indreberg: Likeså.
(244)
Dommer Bårdsen: Likeså.
(245)
Dommer Møse: Likeså.
(246)
Justitiarius Schei: Likeså.
(247)
Etter stemmegivningen avsa Høyesterett denne
dom:
2. |
I sakskostnader for Høyesterett betaler
staten v/Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet til KA Kirkelig
arbeidsgiver- og interesseorganisasjon 2 036 031 –
tomillionertrettisekstusenogtrettien – kroner innen 2 – to – uker fra
forkynnelsen av denne dom. |
3. |
I sakskostnader for Høyesterett betaler
staten v/Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet til Den norske
kirkes presteforening 41 468 – førtientusenfirehundreogsekstiåtte - kroner
innen 2 – to – uker fra forkynnelsen av denne dom. |